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Sur le Terrain
Les périphéries urbaines

Gouvernance et planification de deux périphéries multifonctionnelles

Une mise en perspective de Quilpué (Aire métropolitaine de Valparaíso, Chili) et de Lurín (Municipalité du Grand Lima, Pérou)
Cécile Faliès et Cécilia Montoya

Résumés

L’objectif de cet article est d’établir une mise en perspective entre deux terrains périurbains : Quilpué (au Chili) et Lurín (au Pérou). Au-delà de l’analyse de leur composition et de leur fonctionnement, l’intérêt est de souligner l’enjeu existant autour de leur planification. Mais dans un contexte de faible régulation par l’Etat et avec un manque d’outils de planification applicables à ces espaces hybrides, ni vraiment urbains, ni vraiment ruraux, leur gouvernance est délicate. Ainsi, la multifonctionnalité de ces deux territoires, qui présuppose des conflits d’intérêt entre les différents acteurs, engendre la participation de la société civile ainsi que des projets visant des recompositions territoriales.

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Texte intégral

1Les périphéries des villes latinoaméricaines ont été très étudiées par le biais d’objets particuliers, comme les gated comunities (Sabatini F., 2001) ou les centres commerciaux (Capron G., 2006), ou par le biais de fonctions originales qu’elles conservent, comme l’agriculture malgré la progression du front urbain. En effet, le développement des périphéries semble se faire de façon très hétérogène, leur conférant une grande palette de possibilités dans la direction qu’elles peuvent prendre : plus que d’autres espaces, ces périphéries peuvent devenir structurellement multifonctionnelles. De plus, le sous-continent a connu le processus d’urbanisation le plus précoce de l’ensemble des pays du sud, ce qui a contribué à repousser parfois bien loin les périphéries de la ville, selon le modèle de la ville américaine (Bairoch P., 1985).

2Ce processus est particulièrement visible dans les régions métropolitaines du Chili et du Pérou, les deux pays qui font partie de cette étude. Ils ont la caractéristique commune d’avoir des réseaux urbains macrocéphales, à la différence de la plupart des pays andins. Tous les deux concentrent une part importante de la population du pays dans une seule mais vaste région urbaine littorale. Dans le cas du Pérou, il s’agit de l’agglomération de Lima, de plus de huit millions d’habitants, qui concentre plus de 30 % de la population nationale. Dans le cas du Chili, il s’agit de la région métropolitaine composée de Valparaíso-Viña del Mar sur le littoral et de la capitale Santiago du Chili au pied de la Cordillère des Andes qui, avec plus de 8 millions d’habitants, comprend plus de 50 % de la population du pays.

  • 1 Du côté du Chili, la commune est le plus petit découpage politico-administratif au niveau national. (...)
  • 2  Le district est la plus fine échelle du découpage politico-administratif du Pérou. Il compose des (...)

3L’article se fonde sur une volonté de réaliser une comparaison ou plutôt une mise en perspective de deux espaces périphériques. L’un fait partie de la région métropolitaine de Valparaíso-Viña del Mar et de Santiago du Chili, et le deuxième fait partie de la ville multimillionnaire de Lima. L’échelon choisi pour la comparaison est le plus petit découpage politico-administratif qui existe dans ces pays : la commune pour le cas du Chili1 et le district pour le cas du Pérou2. Ces deux échelons sont compris dans les Provinces, elles mêmes inscrites au sein des Régions.Le district péruvien choisi pour cette étude est celui de Lurín, situé à 20 kilomètres du centre de Lima. La commune chilienne choisie est Quilpué, située à la même distance du centre de l’agglomération Valparaiso-Viña del Mar et à une soixantaine de kilomètres de Santiago du Chili.

Figures 1a et 1b – Lurín et Quilpué, deux périphéries métropolitaines

Figures 1a et 1b – Lurín et Quilpué, deux périphéries métropolitaines

Source : Instituto National de estdistica et informatica, 2005. Cecilia Montoya, novembre 2008

4Ces deux territoires possèdent des caractéristiques générales communes qui permettent la comparaison. Ils conservent tous deux une activité agricole significative en relation aux aires urbaines auxquelles ils sont reliés et ils sont facilement accessibles : Lurín est sur l’autoroute Panaméricana qui traverse Lima et Quilpué fait partie du réseau de transport en commun, par métro, de l’agglomération urbaine de Valparaiso. L’avancée de l’urbanisation est le facteur principal de leur développement au cours de ces trente dernières annéeset le remaniement de leurs plans d’aménagement est un sujet d’actualité.

Figure 2 – Quelques éléments de comparaison

Quilpué

Valparaiso - Viña

Lurín

Lima

Distance au centre en km

20

20

Superficie en km2

537

2 483

180

2 794

Superficie aire urbaine en km2

22

181,12

Pourcentage de superficie totale

4

6,8

Densité hab/km2

239,43

352,8

349,16

3 036

Population

128 578

876 022

62 940

8 482 619

5Cependant les paysages qui en découlent à Lurín et à Quilpué sont bien distincts et la population qu’ils accueillent n’est pas la même. En effet, si la caractéristique commune de ces espaces est d’être structurellement multifonctionnels dans un contexte politique et économique libéral encouragé par les instances internationales, la nature des plans d’aménagement de ces espaces et la place de la société civile aboutissent à des reconfigurations territoriales dans les deux cas mais de nature différente. On peut donc se demander dans quelle mesure l’évidente émergence de nouveaux territoires d’action et de décision dans ces deux régions est dépendante d’un contexte et national mais aussi métropolitain différent – effet de taille d’agglomération ? Plus ou moins grande dépendance aux centres ? Organisation politico-administrative ? Contexte socio-économique des acteurs de l’urbanisation ?

6La notion de gouvernance, définie comme le système de pouvoir et de décision résultant du dialogue entre tous les acteurs concernés par le développement d’un sujet précis (Gaudin J.-P., 2002) et appuyée sur l’étude approfondie de différents documents de planification, permet de répondre à cette question. La gouvernance est ainsi régie par des normes qui vont définir un cadre légal dans lequel elle se développe et à partir duquel elle attribue une certaine marge de manœuvre à chacun des acteurs qui y participent.

7La démarche comparative adoptée implique de présenter d’abord comment les documents de planification du territoire, le droit du sol et les textes de loi concernant l’aménagement du territoire ont encouragé l’urbanisation de ces périphéries ni vraiment rurales, ni vraiment urbaines (Velut S., Falies C., 2008) mais de plus en plus multifonctionnelles. De nouvelles échelles de gouvernance soutenues par de nouveaux acteurs se mettent donc en place depuis la fin des années 1990, faisant émerger de nouveaux territoires de façon souvent plus autonomes par rapport aux centres-villes dont ils continuent pourtant à dépendre à des degrés divers.

L’urbanisation de périphéries historiquement rurales

8L’urbanisation de ces espaces ruraux à proximité des centres urbains est un des principaux changements que ceux-ci ont connu dans la dernière moitié du XXe siècle. Cette urbanisation donne une nouvelle fonction aux espaces ruraux et multiplie les intérêts qui y sont en jeu.

L’urbanisation de Quilpué : un phénomène ancien, restreint en superficie mais très significatif numériquement bénéficiant notamment aux classes moyennes

  • 3  « Corresponden a conjuntos de viviendas unifamiliares de más de 100 viviendas, con perímetro cerra (...)
  • 4  « Edificios de departamento, acogidos formalmente a la Ley de Copropiedad,en los cuales su aplicac (...)
  • 5  Littéralement parcelles d’agrément mais certains auteurs comme Borsdorf utilisent l’expression « p (...)

9La population de Quilpué dépasse selon le recensement de 2005 les 120 000 habitants. Plus de 98 % d’entre eux sont des urbains, mais 96 % du territoire de la commune correspond à une zone rurale d’élevage extensif et souvent non déclaré (caprin, équin) ou intensif (aviculture hors-sol surtout). Or, cette forme d’extension peut paraître paradoxale dans un contexte national et métropolitain qui privilégie l’étalement urbain depuis une vingtaine d’années, malgré des phases de rétractation liées aux crises économiques. En effet, en mars 1979, on vote au Chili une nouvelle Politique de Développement Urbain par laquelle on fait du sol un bien qui peut entrer ouvertement sur le marché. Selon cette loi, l’équilibre entre les usages du sol urbain et rural se fait en fonction de l’offre et de la demande du marché. Le sol urbain et le sol rural à potentiel urbain cessent alors d’être soumis à une planification rigide datant de l’époque interventionniste. Le sol urbain devient alors régi par la Ley General de Urbanismo y Construcciones. En dehors des limites urbaines, c’est-à-dire pour tout l’espace rural, il n’existe pas de loi de planification. L’urbain est ce qui est donc planifié, par rapport au rural. La croissance de Quilpué s’est faite en prenant deux formes urbaines : celle du condominium fermé3 ou de l’habitat social4 - dans les secteurs de El Belloto particulièrement- à l’intérieur de la zone urbaine et de façon plus originale, celle des parcelas de agrado5 dans la zone rurale – plus à l’est et au sud auquel on s’intéressera plus particulièrement.

10Le décret-loi n° 3516 issu de la Réforme Agraire de 1967, prévoit la subdivision des parcelles agricoles d’une superficie de 0,5 hectare et la nouvelle politique de développement urbain de 1979 facilite son urbanisation. Ainsi, la Réforme agraire du gouvernement Frei, reprise par le gouvernement Allende, dont la loi n° 16 640 entre en application le 18 juillet 1967 et prend fin légalement en septembre 1973 avec le coup d’État du Général Pinochet, sans être réellement suivie d’une contre-réforme (Chonchol J., 1995) qui rendraient officiellement aux latifundistes les terres expropriées. Cependant, soumis à des logiques de marché concurrentiel dès la décennie 1970, les nouveaux petits propriétaires doivent rapidement revendre leurs parcelles peu rentables aux anciens propriétaires en raison d’un manque de formation ou de la trop petite taille de leur exploitation. Ces parcelles agricoles appelées parcelas de agrado correspondent à ces terrains ruraux subdivisés en lots d’au moins 0,5 hectares et urbanisés. Sous la forme de ces parcelas de agrado, les sols agricoles sont dès lors complètement exposés à l’avancée du front urbain (Naranjo G., 2005 ; Falies C., 2008) sans possibilité de régulation. Elles sont l’une des originalités de la zone, à la fois en termes de morphologie et en termes fonctionnels en ce qui concerne la périurbanisation. La permissivité des normes régissant le changement d’usage du sol et une demande soutenue ont eu pour conséquence la multiplication de ces parcelles d’agrément, dont la création est un puissant moteur de changements d’usages du sol.

11Leur multiplication est à l’origine de paysages hybrides, qui ne sont plus agricoles mais pas non plus urbains puisque la densité du bâti y est faible et les réseaux techniques inexistants ou incomplets. Les parcelas de agrado se localisent dans les interstices du paysage agricole, en évitant les secteurs de petite propriété des fonds de vallée, où les coûts fonciers sont élevés ainsi que les fortes pentes, mais généralement liées à de bonnes conditions d’accessibilité, la proximité de plans d’eau, et la qualité du paysage. Il en existe différents types, allant de grandes parcelles, supérieures aux 5000 m², et destinées à une clientèle aisée (des néo-ruraux principalement travaillant à Viña ou Valparaíso), jusqu’à des lotissements conçus pour une population plus modeste.

  • 6  Accidentel ou volontaire mais ayant pour conséquence un défrichement des versants de la Cordillère (...)

12À partir de la subdivision initiale peuvent se mettre en place des mécanismes plus ou moins insidieux, aux marges de la légalité, de densification, par la cession de droits d’usage des parcelles, chacun des ayant droits pouvant construire sa propre résidence sans être pour autant propriétaire du sol. Il en résulte un urbanisme spontané, marqué par l’absence de titres fonciers, puisque les parcelles initiales ne peuvent pas être légalement subdivisées. Ces secteurs posent de sérieux problèmes fonctionnels (adduction d’eau, électrification, réseau viaire) et environnementaux, propres à un mitage accéléré de l’espace rural, compliquant l’installation des réseaux techniques, accroissant le risque d’incendies6 mais surtout aboutissant à créer un peuplement temporaire voire permanent, mais non reconnu du point de vue politique et administratif.

Figure 3 - Un ensemble de “parcelas de agrado” sur la commune de Quilpué dans le secteur de Los Perales

Figure 3 - Un ensemble de “parcelas de agrado” sur la commune de Quilpué dans le secteur de Los Perales

Source : Image satellite, Google Earth, 33° 9’4.54"S 71°19’40.56"O

L’urbanisation de Lurín : un phénomène récent mais de grande ampleur et plus populaire

  • 7  Selon le recensement de 2007, la population de Lurín est estimée à 62 940 habitants

13Lurín, ancien village à proximité de Lima, exactement au sud de Villa El Salvador, fut intégré comme district à cette ville en 1857. Situé sur les bords d’un fleuve, son activité principale était l’activité agricole. C’est pendant la deuxième moitié du XXe siècle, que l’usage du sol a changé et que le district devint majoritairement urbain, en accueillant une part de l’afflux démographique de la capitale. C’est notamment une population à bas revenus qui partit vivre en périphérie. Lurín compte actuellement plus de 60 000 habitants7 et fait partie des 10 districts qui ont vu croître le plus leur population entre 1993 et 2007, avec un taux de variation de 83,66 % entre ces deux dates. L’occupation de cette périphérie est facilitée par des lois qui encouragent l’urbanisation de ces espaces.

14Dans le contexte national péruvien, le dynamisme des villes est encouragé avec la loi d’« Industrialisation par Substitution aux Importations » de 1958. L’accessibilité des espaces urbains situés sur la côte induit une concentration des investissements dans les villes. En même temps, le système rural est déstructuré suite à la loi de Réforme Agraire de 1969. D’un point de vue local, la Réforme Agraire contribue aussi à la transformation de Lurín, district à prédominance rurale, en espace urbain. Jusqu’aux années 1960, Lurín était occupé majoritairement par des haciendas. Suite à la Réforme Agraire, les propriétaires de terres dépassant 150 hectares devinrent passibles d’expropriation. Nombre d’entre eux décidèrent alors de diviser leurs parcelles et de les vendre à des coopératives ou à des associations. Celles-ci se chargèrent à leur tour de réaliser un changement de l’usage des sols, en simulant des invasions d’habitat illégal sur ces espaces pour faciliter le processus de conversion des espaces agricoles en espaces urbains. Cela s’est fait de manière informelle car les espaces agricoles en périphérie de Lima jusqu’en 1995 étaient intangibles. L’illégalité résultant de l’urbanisation spontanée réduisait le prix du terrain, celui-ci devenant alors plus adapté à la demande populaire et provoquant ce que certains auteurs ont appelé des « invasions urbaines » (Matos Mar J., 1984).

Figures 4a et 4b - Une urbanisation populaire sur des espaces agricoles

Figures 4a et 4b - Une urbanisation populaire sur des espaces agricoles
  • 8  La population organisée et en besoin d’habitat est le moteur principal de l’urbanisation informell (...)

15Cependant cette première légalisation de la propriété informelle a incité à de nouvelles occupations irrégulières, dans l’attente de nouvelles indulgences. Ce phénomène entraîna une accélération de l’urbanisation des périphéries de Lima, réalisée à travers une démarche groupale8, en amont d’une planification et d’une viabilisation de l’espace. Face à l’ampleur prise par ce phénomène d’occupation irrégulière, l’Etat continue ponctuellement à opérer des régularisations d’habitats informels dans les périphéries de Lima, notamment à Lurín.

16La croissance démographique naturelle de Lima ajoutée à une nouvelle vague de migrations vont renforcer ce processus d’urbanisation des périphéries liméniennes à partir du des années 1980. Cette nouvelle vague de migrants est inhérente aux violences causées par le Sentier Lumineux et les forces armées, et qui affectèrent fortement les zones rurales du pays. Le poids démographique des habitants des périphéries ne cesse d’augmenter. Le gouvernement d’Alberto Fujimori (1990-2002) voit dans cette population une masse électorale importante. Il entame donc une démarche clientéliste et officialise la régularisation de l’habitat informel afin de gagner des voix. Pour faciliter ce processus, il met en place en 1994, la COFOPRI (Organismo de Formalizacion de la Propiedad Informal), agence d’Etat chargée de la répartition de titres de propriétés, notamment dans les espaces périphériques récemment occupés. A partir de cette période, la distribution des titres de propriétés sera faite sans discernement et études de viabilité en aval quant à l’urbanisation sur ces espaces.

17La loi « de Tierras » de 1995, impulsée par des politiques d’ajustement structurel, vient aussi faciliter l’urbanisation des espaces périphériques. Voulant promouvoir les investissements sur les périphéries, elle enlève l’intangibilité qui existait sur les espaces agricoles périurbains.

Figure 5 - Des lois qui permettent l’urbanisation dans ces deux territoires 

Figure 5 - Des lois qui permettent l’urbanisation dans ces deux territoires 
  • 9  « Par résonance géographique, nous entendons l’effet de perpétuation dans le temps d’un certain or (...)

18Dans le cas chilien, on distingue deux périodes de l’intervention de l’Etat dans le processus d’urbanisation des périphéries rurales : un temps de l’interventionnisme légal qui commence en 1967 et se termine avec le coup d’Etat du Général Pinochet en 1973 et un temps de libéralisation des marchés de la terre jusque dans les années 1990. Mais ces deux périodes ne se succèdent pas strictement et présentent des inerties appelées « résonances géographiques »9 particulièrement quand elles ont des effets dans les politiques de logement, de marché du sol, d’infrastructures et de transport urbain (Sabatini F., Arenas F., 2000).

19Parfois, même sans revenir sur les lois de la période précédente, le gouvernement libéral fait passer des décrets qui permettent une adaptation des lois datant de la période de l’interventionnisme d’Etat et s’appliquant jusqu’à la période actuelle, malgré le retour à la démocratie.

20Le même phénomène existe au Pérou mais avec des lois d’interventionnisme moins coercitives, plus précoces et une période libérale plus tardive (président Fujimori). Dans ce cas, les deux périodes sont entrecoupées par l’épisode terroriste du Sentier Lumineux, dont la violence a tout particulièrement touché les espaces ruraux et donc rendu difficile l’application des lois.

Quilpué et Lurín : des territoires multifonctionnels

21De nos jours, ces territoires périphériques et ruraux sont complètement intégrés dans les aires urbaines auxquels ils sont associés. Mais leur intégration se fait de façon très différenciée. Dans le cas de Lurín, l’extension urbaine finit par créer un cordon urbain continu entre les espaces centraux de Lima et Lurín, même si d’un point de vue paysager il existe bien une discontinuité. On reste bien dans le paysage dunaire caractéristique de Lima mais le bâti et sa densité y sont bien différents. De plus, Lurín fonctionne comme un centre de travail important pour sa population. Par contre, selon le recensement de population de 2002 du Chili, plus de 40 % des 48 105 actifs résidant à Quilpué travaillent dans d’autres communes de la province de Valparaiso, dont 35 % à Viña del Mar et à Valparaiso et 5 % en dehors de la province, principalement dans la Région Métropolitaine. Ainsi, même si la commune est séparée physiquement des centres urbains proches, elle est bien intégrée fonctionnellement aux aires de rayonnement de la double métropole. Cette intégration est rendue possible par la mise en place d’une ligne de métro qui finit de relier Quilpué aux autres centres urbains de l’aire métropolitaine. Selon le Plan Regulador Intercomunal, la commune est intégrée au réseau de transport urbain de l’aire métropolitaine de Valparaíso dont la dernière réalisation est la création du métro, qui facilite ainsi la circulation. Le Métro de Valparaíso (Metro Regional de Valparaíso, ou Merval) a été inauguré le 23 novembre 2005. Son unique ligne relie, en vingt stations, la capitale régionale, Valparaíso, à Limache en passant par Viña del Mar, la ville la plus peuplée de la région, Quilpué et Villa Alemana. La commune de Quilpué elle-même est desservie par trois stations (Quilpué, El Sol et El Belloto) ce qui ne la place qu’à 20 minutes des centres de Valparaíso et de Viña del Mar, contre une heure en moyenne auparavant en raison de l’encombrement routier. Des populations nouvelles comme les femmes ou les personnes âgées, rarement véhiculées, notamment dans les classes populaires, ont également acquis plus d’autonomie par rapport à des transports par bus plus longs, plus aléatoires, moins confortables et parfois même dangereux. Ainsi, c’est par le développement de ces transports de qualité que Quilpué est entrée fonctionnellement dans la conurbation du Gran Valparaíso malgré sa situation périphérique. La population de Lurín, pour se rendre dans les espaces centraux de Lima, continue à utiliser un système de transports en commun lent (entre 1h et 1h30), appuyé sur un ensemble de lignes de bus. Le trajet en voiture est deux fois plus rapide.

Figure 6 

Figure 6 

Au premier plan, le Merval ; au second, la place d’armes de Quilpué dont on aperçoit le clocher de l’église, le drapeau chilien sur la Mairie et le toit du mall Falabella

  • 10  Des trois niveaux plus pauvres (les niveaux socio-économiques au Pérou vont de A jusqu’au E). Ils (...)

22Accessibilité et disponibilité d’espaces se traduisent à Lurín par l’attraction exercée sur les industries lourdes qui, face à l’encombrement du centre-ville de Lima, préfèrent s’installer dans cette périphérie qui a, de plus, la particularité d’avoir un accès facile à l’eau grâce à des nappes phréatiques superficielles dans un contexte climatique désertique. Cette industrialisation vient s’opposer aux besoins des espaces urbanisés et aux intérêts environnementaux, mais reste un élément lucratif pour la municipalité. L’agriculture continue d’exister mais le sol urbain est beaucoup plus rentable. Il en résulte que le territoire occupé par l’agriculture est un territoire réduit et que cette agriculture est en reconversion. Traditionnellement maraîchère, les agriculteurs tentent désormais de se convertir en pratiquant de l’horticulture ou une agriculture d’exportation comme des asperges ou du paprika. L’aviculture est aussi présente. Cette nouvelle agriculture et les activités industrielles viennent se mêler à un paysage urbain encore en voie de consolidation, dessiné par l’urbanisation effectuée par une population de classe populaire, en amont de la viabilisation des espaces à urbaniser. D’après APOYO, 80 % de la population de Lurín appartient au niveau C et D10. Pour urbaniser ce territoire et y mettre en place des services urbains de base, cette population a dû fonctionner de façon organisée par quartier, ce qui donne une idée du travail communautaire (comme dans les reste des périphéries liméniennes et à Villa El Salvador voisine en particulier). Il existe cependant quelques ex-haciendas reconverties en maison secondaire pour des classes moyennes ou aisées. Des restaurants et des clubs de loisir champêtres soulignent le caractère récréatif de ce territoire qui jouit de la proximité du site archéologique de Pachacamac. De plus la disponibilité de l’espace fait que celui-ci soit un endroit propice à l’installation d’infrastructure utile au niveau métropolitain (ou sub-métropolitain) comme des bassins de traitement d’eaux usées pour les quartiers sud de Lima, des déchèteries, etc. La multifonctionnalité de ce territoire est visible, son organisation reste en question.

Figure 7a - Le temple de Pachacamac

Figure 7a - Le temple de Pachacamac

Figure 7b - Et des bassins de traitement d’eaux usées qui se rajoutent au paysage

Figure 7b - Et des bassins de traitement d’eaux usées qui se rajoutent au paysage

23L’industrie qui marque le paysage de Quilpué est directement associée à l’agriculture. Les espaces agricoles relèvent de grandes exploitations agro-industrielles et peuvent ainsi faire face plus facilement à l’urbanisation. Quilpué a attiré les classes aisées et moyennes de Santiago et de Valparaiso qui recherchaient un meilleur cadre de vie. L’urbanisation qui en résulte est dans ce cas une manifestation de l’individualisme dans une recherche d’isolement, contrairement au cas péruvien qui se caractérise par une informalité structurelle plus grande. La multifonctionnalité qui découle de ces espaces, est-elle prise en compte dans les plans d’aménagement réalisés pour ces deux territoires ? Quel est le degré d’action de la société civile dans cette prise de décision ?

Comment prendre en compte la multifonctionnalité dans les plans d’aménagement du territoire ?

24Aussi bien Quilpué que Lurín sont intégrés aux espaces centraux des deux aires urbaines auxquelles ils appartiennent. Leur originalité reste cependant de continuer d’intégrer des espaces ruraux ou naturels malgré l’urbanisation, ce qui favorise la multifonctionnalité structurelle de ces périphéries. D’ailleurs, c’est cette caractéristique qui rend leur aménagement particulièrement difficile puisque concernant plusieurs secteurs d’activité et une pluralité d’acteurs parfois en conflit, notamment pour des questions environnementales. Ainsi, nousnous arrêterons particulièrement sur les plans d’aménagement de Lurín et de Quilpué pour voir dans quelle mesure ils intègrent cette caractéristique. En effet, ce sont eux qui définissent la localisation de différentes activités agricoles au sein de leur territoire, redéfinissant chaque fois la limite entre zone urbaine et zone rurale. Le problème est particulièrement visible lors de l’implantation des zones industrielles (incinérateur de déchets ou industrie Knopf à Quilpué, ou l’entreprise du Haz de camisea o Unique au Pérou) ou des zones récréatives (parc zoologique de Quilpué ou centre archéologique de Pachacamac) pourtant peu compatibles mais nécessitant toutes deux un site rural pour se développer. Dans un contexte qui prône toujours plus de gouvernance, nous verrons également dans quelle mesure sont intégrées les préoccupations de la population locale dans les plans d’aménagements de ces périphéries.

A Quilpué, une planification sectorielle au sein de la commune et de l’aire métropolitaine

25Les principaux instruments qui régissent la planification urbaine à Quilpué sont le plan régulateur communal, comme partout au Chili, et le plan régulateur intercommunal du Grand Valparaiso dont fait partie Quilpué.

  • 11  Définie légalement dans l’article 52 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, « comme la l (...)

26Dans le cas de Quilpué, le Plan Directeur Communal se base sur la multifonctionnalité de la commune. Cette caractéristique, articulée autour de cinq fils conducteurs (« la fonction résidentielle, la fonction services, la multifonction territoriale, la fonction entrepreneuriale, la multifonction institutionnelle ») s’organise en quatre points : deux très généraux, « consolider les instruments de planification et d’aménagement » et « redéfinir et développer les espaces publics »; deux plus précis et sectoriels qui sont « gérer et consolider le réseau de transports structurant l’aire urbaine » pour lutter contre l’enclavement et « intégrer et promouvoir le développement de l’aire rurale ». Le premier s’appuie très largement sur le réseau routier et le nouveau réseau ferré qui situe Quilpué au cœur de la ligne du métro de Valparaíso, entre les centres urbains de l’aire métropolitaine et ses périphéries rurales. Le plan régulateur communal est donc tourné vers le développement fonctionnel et structurel des zones urbaines vers leurs périphéries, avec le souci, par exemple, de les alimenter en eau potable ou en électricité. Un autre instrument de la planification territoriale chilienne est la délimitation d’une « limite urbaine »11.

  • 12  Loi et ordonnance générales d’Urbanisme et de construction.

27Le Plan Régulateur Intercommunal est défini quant à lui dans l’article 34 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones12 comme l’ensemble des normes et actions destinées à orienter et à réguler le développement physique de l’aire d’étude intercommunale, c’est-à-dire des zones urbaines et rurales de différentes communes, qui par leurs relations, s’intègrent à une unité urbaine, possèdent un objectif précis concernant les zones rurales : établir une politique intégrée d’usages du sol pour arriver à une vraie protection des sols agricoles devant l’avancée urbaine et la localisation d’activités qui détériorent les ressources naturelles renouvelables. Cet instrument présente un intérêt en terme de gestion du territoire puisqu’il permet la délimitation de zones en intégrant la notion d’impact environnemental. Quilpué dépend du plan régulateur intercommunal du Grand Valparaiso tout comme les communes de Valparaíso, Viña del Mar, Casablanca, Quintero, Concón, Puchuncaví, et Villa Alemana. Mais ce plan est en vigueur depuis 1965 et même les 48 modifications qu’il a subi depuis cette date ne l’ont pas rendu à même de suivre l’urbanisation croissante de la région depuis quarante ans. C’est ainsi qu’une révision est lancée au début des années 2000, acceptée et votée finalement en 2009. Elle porte à 43 000 hectares la zone urbaine du Grand Valparaíso contre 20 000 hectares dans le plan précédent et touche particulièrement Quilpué et le Fundo El Carmen qui, malgré un intérêt environnemental évident – biodiversité et usage récréatif des habitants de la commune – voit son usage se transformer.

28Ainsi, les programmes qui vont dans le sens d’un développement local intégrant toutes les fonctions de la commune sont extrêmement rares. La vision du territoire est toujours très sectorielle et bénéficie surtout au secteur urbain, pourtant le moins important en superficie.

  • 13  Ce « label » lui est attribué par l’ONG environnementale GEA (emprendimientos ambientales est une (...)

29Les surfaces d’espaces ruraux sont bien différentes entre les deux zones étudiées mais à Lurín, l’enjeu de ce secteur a pris une importance significative pour Lima, en raison de sa qualité de vallée irriguée au sein d’un milieu désertique. Le marketing urbain qui lui a été d’ailleurs récemment associé fait d’elle « la dernière vallée verte »13 de Lima. C’est en raison de cette place stratégique que des plans de développement précis (loi d’aménagement du territoire) sont faits spécifiquement pour le district de Lurín et viennent combler les manques existants dans les lois antérieures sur les espaces multifonctionnels. Leur portée environnementale est également à mettre en avant.

A Lurín : le poids des ONG et de l’auto-organisation dans la planification

  • 14  Cette ONG créée en 1966 est un « centre d’étude et de promotion du développement » avec des antenn (...)

30L’aménagement territorial à Lurín est marqué par l’intérêt des responsables municipaux envers l’urbanisation et l’industrialisation, processus les plus lucratifs. Du coté des instances centrales de Lima (IMP), cette zone est considérée comme une zone d’extension urbaine. En effet, ces périphéries offrent des espaces disponibles avec une bonne accessibilité aux espaces centraux de la capitale, via des sorties autoroutières importantes : c’est l’espace d’extension de la ville qui génère des revenus importants. Cependant, selon des enquêtes réalisées dans le cadre de la mise en place d’un plan de développement économique intégré (réalisé entre la municipalité et l’ONG Desco14), il existe un manque de politiques qui encouragent et soutiennent l’activité agricole du district. De plus, la proposition d’aménagement réalisée par la municipalité en 2000 ne tenait pas compte de la protection de l’environnement et de la sauvegarde du patrimoine historique, pourtant important dans ce district.

  • 15  La vallée de Rimac, se trouvant dans le centre-ville de Lima, est urbanisée à 90 %. Celle de Chill (...)

31Lurín est une des trois vallées qui traversent Lima (Chillon au nord, Rimac au centre et Lurín au Sud), et la moins urbanisée15. L’ONG GEA a obtenu à ce titre la rectification de l’ordonnance n° 310 destinée à conserver cette zone considérée par ses habitants comme une des plus importantes offres environnementales de la capitale et comme la zone d’expansion « naturelle » majeure pour celle-ci. Il s’agit là d’une innovation : jusqu’alors, les considérations environnementales n’avaient pas été prises en compte lors de la mise en place des plans d’occupation des sols, ni intégrées aux propositions et projets effectués par le Ministère d’Habitat, d’Assainissement et de Construction. Le parcours suivi par l’ONG pour cette rectification a débuté par la formation d’un groupe de défense pour la « dernière vallée verte de Lima », créé afin d’impulser la participation citoyenne autour d’un sujet environnemental et promouvoir ainsi la consultation, le dialogue et la concertation. Il est constitué par des groupements d’habitants et d’organisations qui utilisent la vallée. Nous y trouvons des agriculteurs, des résidents, des leaders locaux, des autorités ecclésiastiques, des maires et représentants d’ONG qui travaillent dans cette zone. Des ateliers de travail regroupant tous ces acteurs sont mis en place afin d’identifier les problèmes communs. On le voit, l’accent est mis par l’ONG sur la démocratie participative.

32L’un des principaux problèmes était la réglementation pour l’usage des sols, proposée par la Municipalité métropolitaine de Lima (MML) et qui avait été votée en mars 2001. Cette réglementation n° 310 formalise la planification pour le territoire de Lurín, sujet qui avait été un peu négligé jusqu’alors ; mais elle légitime l’urbanisation et l’industrialisation du territoire, sans considération particulière pour l’agriculture. Des activités complémentaires liées au cadre naturel et rural comme l’agrotourisme sont ainsi mises en péril.

33Face à cette réglementation qui ignorait la richesse écologique, historique et culturelle de la vallée, l’ONG GEA s’est faite entendre et une nouvelle loi pour l’aménagement de ce district a vu le jour. La nouvelle ordonnance remet ainsi en cause un premier plan d’occupation des sols qui avait été accepté par les instances centrales. Cette modification de l’ordonnance n° 310 va exiger un aménagement particulier du quartier de Lurín pour des raisons environnementales, urbanistiques et économiques, afin d’organiser conjointement les différentes activités présentes sur un même territoire. L’attention portée au fleuve Lurín est renforcée et un traitement particulier sera accordé au segment de ce territoire appelé le « Trapèze », où se concentrent la plupart des activités industrielles (figure 6). L’autorisation d’installation y est soumise aux conditions suivantes : réaliser une étude d’impact environnemental, une étude d’impact urbanistique, conserver 50 % de la propriété comme espaces verts, mettre des clôtures transparentes, faire des constructions d’un étage maximum, et démontrer qu’elles ne sont pas polluantes. Néanmoins dans le nouveau plan établi, certaines zones sont gardées comme espaces consacrés à d’« autres usages », ce qui permet le détournement de cette loi sur certaines parcelles. De plus, comme souvent dans ces périphéries, l’aspect environnemental présent dans la nouvelle ordonnance perd de sa consistance dans son application, se réduisant de plus en plus à l’aspect paysager.

Figures 8a et 8b - Usine du « trapèze » et paysage derrière l’usine, deux ensembles bien distincts et cohabitants

Figures 8a et 8b - Usine du « trapèze » et paysage derrière l’usine, deux ensembles bien distincts et cohabitants
  • 16  Colloque organisé en hommage à Jean Revel-Mouroz en juin 2005 à l’Institut des Hautes Etudes sur l (...)

34La quasi-absence des institutions dans la planification territoriale de périphéries structurellement multifonctionelles au Pérou et au Chili, dans un contexte néolibéral, ainsi que le carences des lois existantes, trop souvent sectorielles, nous amènent à considérer la place respective des acteurs privés dans ces périphéries, comme « palliatif » (Claude Bataillon16). Autrement dit, il s’agit de voir dans quelle mesure les lacunes de territorialisation « par le haut » dans les périphéries des deux métropoles, peuvent être comblées par une construction sociale renouvelée et souvent cimentée autour de thèmes environnementaux « par le bas » ; cela permettrait l’avènement d’un nouvel ordre territorial venant remplacer les simples mesures d’exception prises jusqu’à maintenant au cas par cas dans ces périphéries.

Quel degré d’action pour la participation de la société civile ?

35La participation des différents acteurs de la société civile dans ces périphéries est liée à un contexte à la fois local et international. En effet, d’un point de vue local, la multifonctionnalité de ces périphéries fait émerger de nombreuses situations de conflits qui ont pour fondement une utilisation différenciée du même territoire et donc impose une concertation entre tous. D’un point de vue plus global, depuis les années 1990, ce phénomène répond à une demande de valorisation de la démocratie participative, notamment dans les pays du sud légitimant l’expression mais aussi l’action de tous les acteurs présents sur le territoire en question. La gouvernance de ces territoires, c’est-à-dire le système de pouvoir et de décision résultant du dialogue entre tous les acteurs concernés, institutionnels et société civile (Gaudin, J.-P. 2002 ; Galles J. 1995) sera ici analysé à travers une mise en parallèle de l’action développée par les acteurs institutionnels et non institutionnels à Lurín et à Quilpué.

36La similarité de ces contextes locaux et globaux n’entraîne pas forcément une réponse commune de la part de la population locale sur ces deux terrains notamment face aux questions environnementales posées par l’avancée de l’urbanisation et de l’industrialisation. Nous essaierons d’en voir les raisons.

  • 17  C’est notamment là qu’est situé le parc zoologique de Quilpué, créé en 1990 sur 3 hectares et qui (...)

37Pour Quilpué, ceci se présente à la fois dans le Plan Regulador Intercomunal du Grand Valparaíso (PREMVAL) –extension de 20 000 à 43 000 hectares de la surface urbanisée de l’aire métropolitaine- et dans le Plan de Desarollo Comunal de Quilpué 2006-2010 qui permettent l’urbanisation de 600 ha au nord de la commune notamment dans la zone du Fundo El Carmen considérée par les habitants de Quilpué comme un « poumon vert », un espace naturel à protéger pour leurs loisirs17 et pour son intérêt écologique. La mobilisation est donc forte du côté des habitants et des organisations. Ainsi la Fondation Defendamos la ciudad, la junta de vecinos 20 Infante, laCorporación Pro-Adelanto y Urbanismo General, la Juventud Belloto et une quinzaine d’autres organisations communales ont dénoncé la connivence entre le Conseil Régional de Valparaíso chargé de l’application du PREMVAL, le ministère de l’Habitat et des acteurs privés sur le bénéfice que tirera l’Université Catholique de Valparaíso, propriétaire de 94 hectares, et la compagnie immobilière Geosal, propriétaire de 356 hectares, ainsi que des acteurs privés propriétaires d’une cinquantaine d’hectares, de ce changement d’usage du sol. Les revendications s’appuient sur la nécessité de réaliser une étude d’impact environnemental selon l’article 11 de la loi n° 19 300. Mais ces actions n’empêcheront pas l’application du plan qui ne fait que reconnaître des projets immobiliers déjà sur le point de se réaliser sur les fondements du Décret-Loi 3516.

38La participation de la population dans ces deux espaces périphériques se manifeste donc bien souvent au travers des préoccupations environnementales délaissées par les collectivités territoriales. Cependant, deux différences importantes peuvent être établies entre ces exemples. La première est le résultat des manifestations de la population locale : une loi qui édicte des règles spécifiques et nouvelles pour le district de Lurín se met en place ; par contre les résultats, malgré la mobilisation locale, sont presque nuls pour la commune de Quilpué. Ces résultats contrastés sont la conséquence de moyens d’actions différents : d’un côté, par la tenue d’ateliers démocratiques organisés par l’ONG GEA, l’action est centralisée et donc efficace ; de l’autre, l’individualisme des différents groupes d’acteurs intéressés au Chili implique une action dispersée et qui porte peu de fruits. D’un autre point de vue, on peut également affirmer que, dans le cas chilien, la population réagit et s’organise d’elle-même contre l’avancée de l’urbanisation sans qu’une seule organisation soit au centre de l’action participative. Mais, dans tous les cas, ces exemples montrent la participation d’acteurs « ordinaires », avec plus ou moins de succès, dans la mise en place de plans d’aménagement concertés. Ces espaces sont régis par le principe de la gouvernance qui met en dialogue direct les acteurs institutionnels, dont la présence est classique dans la prise de décision, avec la société civile, qui commence à être de plus en plus réactive. La participation de la population locale est légitimée non seulement par sa nécessaire action dans les interstices d’une politique défaillante mais aussi par la mise en place de la « bonne gouvernance », recommandée par la Banque Mondiale dans les programmes d’ajustements structurels dès les années 1990. Au nom de la démocratie des gouvernements, la participation de la société civile est exigée ainsi que sa prise en compte lors les décisions qui se font à l’échelle « municipale ». Cette dernière est une échelle intermédiaire entre le niveau local –citoyen- et le niveau national.

Une urbanisation par groupes ou une organisation individuelle ?

39Dans le cas péruvien, et particulièrement en termes d’urbanisation, la participation de la société civile ne vient pas uniquement de cette demande. La participation de la population est le résultat de l’auto-organisation. Celle-ci est, entre autres, un héritage des espaces ruraux dont viennent par exode les urbains depuis un demi-siècle. Ce mode d’organisation fut amené en ville par les migrants qui n’ont eu aucune difficulté à implanter ce modèle dans des espaces périphériques, qui furent mis, d’une certaine manière, à leur disposition. Sur ces espaces, il y avait tout à construire. Durant la période plus importante de formation des quartiers périphériques, jusqu’aux années 1990, la présence de l’Etat resta marginale, confiant ainsi à l’habitant populaire l’organisation des périphéries. L’auto-organisation devint alors nécessaire pour l’aménagement de l’espace en périphérie, pour l’organisation des quartiers, qui se sont formés avec des logiques communautaires, et pour se procurer des services urbains de base comme l’eau potable et l’électricité. Pour cela, les habitants, en s’organisant en groupes de voisins, sont allés voir directement les entreprises nationales ou privées selon le cas, qui étaient chargées de ces services et entreprirent les démarches nécessaires pour leur raccordement. L’action en bloc était aussi destinée à une collecte de fonds pour que le groupe de voisins concerné puisse faire face aux différents besoins imposés par un mode de vie urbain.

40Cette culture de l’auto-organisation est très peu présente au Chili, sauf quand elle se fédère autour d’évènements marquants (inondation, coulée de boue) ou de zones ou de quartiers anciens avec des solidarités entre groupes sociaux dans les juntas de vecinos18. En effet, la dictature semble avoir coupé le tissu social qui existait dans les années 1960 et c’est un fort individualisme qui l’emporte actuellement dans l’ensemble de la société chilienne et particulièrement dans les nouveaux quartiers périphériques de condominios habités par des classes moyennes nouvellement installées. Le président du Sénat Eduardo Frei, qui fut aussi le deuxième président chilien après le retour à la démocratie en 1994, affirmait même lors d’un discours en 2006 que « la réalité quotidienne actuelle est dominée par une culture individualiste de consumérisme exacerbé. Pour cela, aujourd’hui plus que jamais notre société a besoin de développer des valeurs humaines et éthiques capables de faire changer nos consciences. » Il fait référence par là notamment à des taux d’abstention très importants aux différentes élections qui ont eu lieu depuis 1992 particulièrement chez les jeunes électeurs19 ainsi qu’à une certaine recherche et pratique de l’entre-soi notamment dans les nouveaux quartiers périurbains de Santiago et de Valparaíso. D’abord par le biais des juntas de vecinos mitoyennes du projet d’urbanisation, ensuite en faisant appel à des ONG, enfin en essayant de se servir du levier politique à l’échelle du gouvernement régional. Le recours à ces nouvelles pratiques avec, au centre, les juntas de vecinos peut d’ailleurs être si décisive qu’elle est souvent considérée comme la pierre angulaire de la démocratie participative chilienne (Montecinos E., 2006).

41De nos jours au Pérou, l’institutionnalisation demandée par les bailleurs de fonds en ce qui concerne la participation citoyenne fait que le « budget participatif » se met en place comme outil municipal. Ce dispositif affecte une partie du budget municipal pour des projets proposés par la société civile. Pour celui-ci, la société civile s’organise en groupes de voisins, mais ils peuvent aussi présenter le projet au nom d’une institution locale comme un collège, un hôpital, etc. Les projets proposés sont divers et les buts envisagés peuvent être à caractère commun, pour un groupe de voisins en particulier, ou collectifs, pour l’ensemble du district (ex : la connexion au réseau d’électricité pour un secteur réduit du quartier, la construction ou l’amélioration d’une bibliothèque municipale). Dans les espaces urbains périphériques péruviens, dont la formation présuppose presque dans tous les cas un certain degré d’auto-organisation, le « budget participatif » a beaucoup de succès. Les voisins du district de Lurín, encouragés par le fort dynamisme de la population des districts limitrophes, sont aussi très actifs, parce qu’ils considèrent ce dispositif comme un moyen d’assurer le développement du quartier, en en devenant responsables. Un avantage de ce dispositif est qu’il reflète fidèlement les besoins de la population locale. Le défi pour la municipalité est de pouvoir organiser les différents projets pour avoir un résultat territorial homogène. Un inconvénient de ce dispositif est que les bénéficiaires vont être les personnes les plus organisées. Ceci exige des compétences de leur part, diminuant le caractère démocratique du dispositif (tous les habitants du district ont la possibilité de participer mais ils ne possèdent pas tous les mêmes moyens).

42Ainsi, pour Lurín, en 2009, ce sont 49 projets qui se développent avec ce dispositif, suite à plus de 150 propositions présentées en réponse à l’appel à projets réalisé en septembre 2008. Le budget qui est consacré est de 3 355 milles soles (800 000 euros). C’est chaque district qui décide du pourcentage budgétaire qui sera consacré au « budget participatif ». L’efficacité de ce dispositif fait qu’à Lurín, presque 25 % des ressources budgétaires du district sont accordées au développement de projets sous cette modalité.

43Les raisons de la mobilisation de la société civile sont liées au contexte et, dans ce cas, ce ne sont pas les mêmes pour le cas chilien et le cas péruvien. Dans ces deux espaces périurbains, nous observons que la participation de la société civile pour sauvegarder certaines caractéristiques environnementales est bien présente. Dans le cas péruvien, la participation de la population est issue d’une tradition de participation. Son rôle va être d’intervenir pour favoriser l’urbanisation des quartiers qui sont en voie de consolidation. Si l’action se porte dans le sens de la protection environnementale, l’action aura lieu si l’atteinte est directe et sensible contre leur espace de vie (comme par exemple le déversement d’eaux contaminées à proximité des espaces d’habitat). L’action collective qui comptait défendre le futur de Lurín comme poumon écologique de Lima, fut encouragée par une ONG qui profita d’une population préalablement organisée, raison pour laquelle la réussite de l’action fut effective.

44Dans le cas chilien, la population de Quilpué, d’un niveau socio-économique plus élevé que celle de Lurín, ne participe qu’indirectement à l’urbanisation de son territoire, décidée en plus haut lieu par les plans d’urbanisme. Au mieux, elle se mobilise dans des actions de défense de l’environnement ou d’aménagement des périphéries une fois qu’elles sont effectivement urbanisées (adduction d’eau, électrification, etc.). Leur intérêt consiste à protéger les caractéristiques rurales de leur cadre de vie, qui différencient cet espace des aires urbaines auxquelles il est pourtant étroitement relié, notamment à travers des migrations pendulaires. Garder un aspect distinctif de leur territoire est dans ce cas une raison d’engagement de la population locale.

45L’organisation interne et la participation de la population locale ne sont pas les seules caractéristiques originales de la gouvernance à Quilpué et Lurín. Leur originalité périurbaine, qui établit une certaine distance et une différenciation avec les espaces centraux auxquels ils sont associés, a donné lieu non seulement à la mise en place de plans d’aménagements mais aussi à des nouvelles réorganisations territoriales. Celles-ci soulignent l’indépendance de ces espaces en relation aux ensembles urbains auxquels ils ont été jusqu’à nos jours associés.

Nouvelles échelles de gouvernance et recompositions territoriales en périphérie

46Devant l’originalité et la pluralité des fonctions de ces deux périphéries, ni vraiment rurales, ni vraiment urbaines, la légitimité de l’échelle institutionnelle du quartier ou de la municipalité, semble remise en question. Les dynamiques actuelles de gouvernance introduisent davantage des échelles supra communales (province ou communautés de communes) qui viennent se rajouter aux différentes formes d’action sur le territoire comme les différents plans d’aménagement ou les échelles de participation infra communales (juntas de vecinos) décrites. Ces nouvelles échelles d’action et de décision peuvent rentrer en compétition et en conflit avec l’architecture institutionnelle existante, réajustant les plans prévus et donnant lieu à des reconfigurations territoriales. Les deux cas d’étude sont à comprendre dans un contexte plus général de décentralisation dans les deux pays.

47A partir de ces deux initiatives, nous allons voir que l’espace périurbain se démarque de plus en plus de l’espace urbain, en formant des ensembles territoriaux qui ne seront plus directement associés aux centres urbains. Des recherches allant dans ce sens vont contribuer à une identification du périurbain comme une catégorie d’analyse en elle-même.

Lurín et les autres quartiers littoraux sud de Lima : vers une autonomie politico-administrative, mais laquelle ?

  • 20  Cette fédération est composée par le district de Lurín, et les districts de Punta Hermosa, Punta N (...)

48Dans le cas du Lurín, cette mise à distance se fait à travers la création d’une fédération de districts : la « fédération des quartiers littoraux sud de Lima », qui inclue le district de Lurín et les cinq districts balnéaires situés au sud de celui-ci20. Sa création qui date de mai 2007, est issue de la loi de fédération (loi n° 29029) édictée cette même année. Celle-ci encourage l’émergence de nouveaux regroupements territoriaux suite au processus nationale de décentralisation, en place depuis les années 2002.

49Le délaissement des périphéries péruviennes auparavant décrit et la volonté de ces districts de mettre leurs ressources en commun afin de faire face à leurs besoins comparables s’étaient déjà traduits dans la formation d’associations de districts, mais ce regroupement territorial est le premier qui a une légitimé officielle. La fédération résultante de cette loi, se différencie des associations de districts parce que l’union établie est permanente dans le temps et ne dépend pas d’un accord effectué par les maires du moment. Elle établit en même temps un règlement pour cette fédération et celle-ci devient un ensemble territorial légitime pour toute démarche administrative.

50Cette fédération a été impulsée par le maire du district de San Bartolo et son objectif principal est de procurer l’accès à l’eau potable à cet ensemble. A la différence des autres quartiers qui font partie de cet ensemble, Lurín est un quartier partiellement connecté à l’eau potable et ayant des nappes phréatiques en surface. Mais, sa présence dans la fédération était fondamentale pour que cette fédération ait un poids démographique face à l’ensemble métropolitain. La population de Lurín (60 000 habitants) représente 200 % de la population concentrée dans les cinq autres districts (30 000 habitants). La force et l’impact de la fédération sont alors plus importants si Lurín y est inclus. Les actions se concrétisent et des résultats de « fédération des quartiers littoraux sud de Lima » commencent à être visibles, des citernes ont été installées dans tous les quartiers et les contrats pour un raccordement officiel sont en cours d’établissement.

  • 21  Programme des Nations Unies pour le développement urbain qui fonctionne sur l’allocation de fonds (...)

51Par rapport à la planification, nous pouvons remarquer que ces six districts recouvrent 40 % de l’espace « non utilisé » et disponible (pour la croissance urbaine de Lima) pour l’extension de la ville. Un plan d’aménagement concerté entre ces six quartiers est en cours. Cette démarche a tout de suite éveillé l’intérêt de l’Institut Métropolitain de Planification (IMP) en accord avec le Ministère de l’Habitat de Construction et d’Assainissement et de la Municipalité Métropolitaine de Lima (MML). Les acteurs de ces différentes institutions pensaient, jusqu’à ce moment là, pouvoir introduire leurs propres plans de façon morcelée sur ce territoire. La fédération a reçu, pour mettre en place ce plan d’aménagement, une subvention de Cities Alliances21. Des réelles négociations sont en cours entre les six quartiers, la MML et l’IMP, pour la conception des plans d’aménagements de cette zone, qui viendrait affecter tous ces acteurs.

52L’ampleur de l’extension prise par l’aire métropolitaine de Lima questionne les planificateurs, les décideurs et les urbanistes. La question est de savoir quelle forme de gouvernance serait efficace dans cette ville divisée en quarante-neuf districts. Actuellement, la décentralisation produit une autonomisation des districts, qui entrave la création d’une vision d’ensemble. Des « tables de concertations métropolitaines » sont des instruments créés par la Municipalité Métropolitaine de Lima pour contribuer à la coordination de ces différents districts sans pour autant réussir à être complètement efficaces. Mais dans ces espaces, tous les districts n’ont pas le même degré de représentation, et il semblerait invraisemblable qu’une coordination arrive à se faire entre quarante neuf ensembles divisés. Des propositions pour diviser la ville en trois, quatre ou cinq sous-ensembles faisaient leur apparition mais restaient jusqu’alors hypothétique, sans avoir de base concrète qui soutiennent leurs intentions. Les résultats concrets de cette fédération nous aideront à visualiser les possibilités concrètes dont dispose cet ensemble territorial pour faire une gestion en commun. Ceci ouvrirait de nouvelles possibilités pour les réformes à mettre en place sur la gouvernance de Lima.

Le projet de province de Marga Marga autour de Quilpué : d’une situation périphérique dans l’aire urbaine à un centre administratif.

53La particularité et la situation centrale de Quilpué, entre les aires métropolitaines de Valparaiso et Santiago, confèrent à ce territoire une position particulière et originale, ce qui en ferait la capitale d’une nouvelle région créée au Chili. En 2007, la même année qu’a eu lieu la fédération des quartiers dans le cas péruvien, la Chambre des députés chilienne a adopté le projet de loi du gouvernement portant sur la création de la province de Marga Marga à partir des quatre communes de Quilpué, Villa Alemana, Olmué et Limache. La nouvelle province regroupera 277 525 habitants. Si elle porte le nom d’un fleuve dont l’embouchure se situe à Viña del Mar, elle se justifie pour les porteurs du projet par la proximité fonctionnelle de ces quatre communes dans la couronne périurbaine de Valparaíso-Viña.

54Trop souvent considérée comme l’arrière-cour des provinces de Valparaíso et de Quillota, la commune de Quilpué veut devenir le centre de la nouvelle province et ainsi bénéficier de la création d’un hôpital de province – l’actuel hôpital est surchargé - et d’un réseau scolaire satisfaisant. Plus généralement, les communes qui feront partie de la nouvelle province ont des besoins communs notamment au sujet du traitement des déchets solides et elles ont intérêt à se regrouper pour les incinérer et les recycler, la nouvelle installation proposée par l’institut allemand IFAS étant très chère et représentant même 25 % du budget de la nouvelle province.

  • 22  Mall d’une superficie de 80 000 m² qui comportera un Jumbo – hypermarché-, Paris – grand magasin - (...)

55A l’échelle infra communale, on peut également parler des velléités du secteur El Belloto, l’un des secteurs de l’extension de Quilpué depuis les années 1980, à devenir une commune indépendante au sein de cette province. Depuis le départ de l’aéroport militaire basé dans le secteur pour Quintero, El Belloto, jusqu’alors surtout résidentiel pour des classes moyennes à moyennes inférieures, a diversifié ses activités en créant une zone industrielle – siège du laboratoire pharmaceutique homéopathique KNOP – et une zone commerciale avec l’ouverture en 2009 du mall « Portal El Belloto »22. Ce secteur n’est donc plus simplement une zone périphérique de desserrement des activités encombrantes de Valparaíso et affirme son autonomie fonctionnelle d’autant qu’elle possède désormais une station de métro propre. C’est à ce titre qu’elle voudrait s’ériger au rang de commune. D’ailleurs, le précédent maire de Quilpué voulait y installer la mairie. Les services municipaux ont finalement racheté des friches industrielles dans le centre de Quilpué pour y étendre la mairie (figure 9).

Figure 9 - Friche industrielle rachetée par la Municipalité : une redensification possible ?

Figure 9 - Friche industrielle rachetée par la Municipalité : une redensification possible ?

56En effet, les entités créées ne découlant pas de l’appropriation de leurs populations ne pouvaient prétendre à une quelconque qualité territoriale. La multiplication de projets autour de « l’ identité régionale », que l’on a rencontrée dans tous les documents de stratégies des régions au début des années 1990 servait le plus souvent à illustrer l’absence de ferment collectif, puisque l’identité était présentée comme « à construire » (Amilhat Szary, 2000). Pour ce qui est des provinces, le sénateur Sergio Romero de la Région de Valparaíso a ainsi affirmé : « Dans la région, il existe deux pôles de développement : un qui correspond à Valparaíso autour des services, du port et du tourisme ; le second pôle autour des secteurs productifs comme l’activité minière, l’agriculture entre autres, qui rendent nécessaires que nous puissions dans un futur proche analyser et étudier avec réalisme la création de la région de l’Aconcagua.23»

57La création de la province Marga Marga avec comme capitale la ville de Quilpué n’est donc qu’une étape vers la poursuite du processus de régionalisation et de décentralisation. « Alors qu’elle constituait historiquement l’échelon infra-national de référence, la province n’allait plus représenter dans le nouveau schéma administratif qu’une force d’appoint à la Région, déconcentrant certaines fonctions régionales au sein d’un système fortement hiérarchisé. La Région quant à elle, devait fonctionner à la fois comme un niveau de gouvernement intérieur plaçant la maîtrise du territoire directement sous la dépendance de la Présidence (les Intendants on été, au début, tous des militaires), un cadre d’administration et un ensemble économique relativement autonome. Elle ne se distinguait pas seulement de la province par une différence de taille : si, économiquement, on pouvait définir la province par un type de production caractéristique, la Région elle, regroupant plusieurs provinces, se devait d’être multisectorielle » (Amilhat Szary, 2000).

58Afin de limiter les effets d’une construction bureaucratique et artificielle trop rapide et d’éviter les interférences avec les élections parlementaires primaires, en vue de des élections présidentielles de 2010, la province ne sera créée qu’en janvier 2010. En effet, elle correspond également au douzième district électoral du Chili.

Conclusion

59Les espaces étudiés à travers les exemples de Lurín et de Quilpué sont donc bien plus que de simples catégories périphériques de l’urbain. Structurellement multifonctionnelles, elles sont en pleine recomposition depuis une quinzaine d’années et font apparaître des logiques spatiales, sociales et politiques propres et tout à fait originales. Cependant ces logiques touchent particulièrement les zones centrales de ces périphéries, les mieux reliées aux grands axes de communication et partant aux centres des espaces métropolitains. Les marges de ces secteurs restent bien souvent à l’écart de toute politique d’aménagement comme le secteur de Colliguay dans le sud de la commune de Quilpué.

60Malgré des différences évidentes entre les deux situations rencontrées dues notamment à la composition sociale différente de ces périphéries et à des envergures de périurbanisation présentant un rapport de 8 à 1 en nombre d’habitants entre Lima et Valparaíso-Viña – bien que la métropolisation par Santiago touche aussi Quilpué –, on peut noter sur la figure 5 une concomitance du phénomène. Les premières prises en compte de l’échelle métropolitaine et de ses périphéries se font, dans les deux cas, dans les années 1960 alors que l’ampleur des problèmes d’accès à la terre dans les zones rurales et leurs conséquences sur l’exode rural s’accroît – c’est la période des réformes agraires. Ensuite, vient le temps du délaissement relatif des espaces périphériques dans les années 1970 et 1980, soit en raison d’autres préoccupations dans le cas péruvien, soit par stratégie dans le cas chilien. Le retour au calme dans les campagnes au Pérou et à la démocratie au Chili dans les années 1990, dans un contexte très franchement libéral, ainsi que l’ampleur qu’a pris le phénomène d’urbanisation des périphéries dans les années précédentes imposent un nouveau paradigme de gestion de ces espaces qui ne peuvent plus être considérés comme ruraux et où ne peuvent pas non plus s’appliquer les lois urbaines. Cette réflexion sur les temporalités d’un même phénomène dans deux contextes différents nous est apparue importante (Detienne M., 2000).

61Le décalage des temporalités visible est comblé en partie lorsque l’on aborde les questions environnementales et c’est pour cela que les deux exemples de mobilisation et de recomposition territoriale infra-communale que nous avons pris sont rattachés à ce domaine. Dans un contexte global, ces problématiques commencent à être systématiquement abordées quand il s’agit de développement local dès les années 1990. Ceci n’est pas l’apanage du Pérou ou du Chili. Par contre, le retour à des situations de calme démocratique permet dans la même décennie l’expression de nouvelles revendications : égalité politique, sociale mais aussi, et au même titre, environnementale.

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Notes

1 Du côté du Chili, la commune est le plus petit découpage politico-administratif au niveau national. Comme dans la cas du district péruvien, celle-ci fait partie d’une province qui est inclue dans une région. Ainsi, la commune de Quilpué fait partie des 38 communes de la Région de Valparaiso (divisée en 7 provinces). Au titre d’information, la Région Métropolitaine (qui comporte Santiago) est divisée en 6 provinces et comporte 52 communes.

2  Le district est la plus fine échelle du découpage politico-administratif du Pérou. Il compose des provinces qui font elles même partie des régions. Dans le cas de la province de Lima (qui, avec la province du Callao, forme la totalité de l’aire urbaine de Lima), elle est divisée en 43 districts, chacun d’entre eux portant une administration propre. Il existe ainsi un maire pour l’ensemble de la province de Lima et un maire au niveau de chaque district.

3  « Corresponden a conjuntos de viviendas unifamiliares de más de 100 viviendas, con perímetro cerrado y accesos controlados. En la mayoría de las ocasiones no se encuentran amparados en la normativa de copropiedad y han logrado legalidad a partir de la aplicación de las ordenanza locales de cierre de calles y pasajes. »

4  « Edificios de departamento, acogidos formalmente a la Ley de Copropiedad,en los cuales su aplicación es básicamente para amparar la construcción en altura de distintas viviendas, no teniendo en la mayoría de los casos cierres, vigilancia permanente ni acceso controlado. Estos conjuntos siguen el patrón de localización tradicional de la vivienda social, en la periferia, en suelos con bajo valor »

5  Littéralement parcelles d’agrément mais certains auteurs comme Borsdorf utilisent l’expression « pleasure lots » car elles sont généralement achetées par des urbains néo-ruraux qui y bâtissent leur résidence principale ou secondaire pour profiter d’un cadre paysager plus amène qu’en ville.

6  Accidentel ou volontaire mais ayant pour conséquence un défrichement des versants de la Cordillère de la Côte. Ces incendies peuvent être mis en évidence sur les images satellites de la zone (Falies C., 2008).

7  Selon le recensement de 2007, la population de Lurín est estimée à 62 940 habitants

8  La population organisée et en besoin d’habitat est le moteur principal de l’urbanisation informelle des périphéries de Lima. Ce groupe moteur pour l’occupation informelle des espaces vacants est composé de familles, dont le nombre est varié et peut s’élever à plusieurs milliers, comme pour l’occupation de Pamplona effectuée par 3 000 familles (et qui donnent lieu finalement à Villa El Salvador). Ce groupe de familles va planifier l’aménagement des espaces vacants, en choisissant les emplacements pour les logements et pour les services publics. Après la répartition de l’espace, commence l’installation des habitants. Si après les deux premiers jours, ils n’étaient pas délogés, ils pouvaient ensuite demander leur titre de propriété afin de demander l’eau potable et l’électricité. Les cabanes se transforment en maisons. Les rues goudronnées et les trottoirs seront les demandes qui suivront...

9  « Par résonance géographique, nous entendons l’effet de perpétuation dans le temps d’un certain ordre ou forme spatiale plus loin que l’immutabilité du système de relations urbaines qui en est à l’origine, que celui-ci soit économique, culturelle ou de gestion publique ».

10  Des trois niveaux plus pauvres (les niveaux socio-économiques au Pérou vont de A jusqu’au E). Ils sont définis par des variables qui tiennent compte du revenu de la famille, du niveau d’instruction du chef de famille, des matériaux de construction de la maison, etc.

11  Définie légalement dans l’article 52 de la Ley General de Urbanismo y Construcciones, « comme la ligne imaginaire qui sépare le territoire communal en deux portions bien différenciées ; dans la première se retrouvent les superficies urbaines déjà consolidées (aires urbaines), et celles susceptibles de l’être (aires d’extension urbaine) et dans la seconde, le reste de l’aire communale, appelée rurale, où il est interdit d’ouvrir des rues, de subdiviser, de créer des villages, de construire, etc. »

12  Loi et ordonnance générales d’Urbanisme et de construction.

13  Ce « label » lui est attribué par l’ONG environnementale GEA (emprendimientos ambientales est une importante ONG environnementale au Pérou qui s’investit contre différentes réformes étatiques faisant d’elle un acteur à prendre en compte dans les problématiques environnementales tant son action, très médiatisée, est suivie d’effets ) et par le groupe de défense que celle-ci contribue à former en 2001.

14  Cette ONG créée en 1966 est un « centre d’étude et de promotion du développement » avec des antennes partout au Pérou. Celle qui est basée à Lima, Desco urbano, se trouve à Villa El Salvador dans la périphérie sud de la ville, comme Lurín, d’où une concentration de ses actions sur ce secteur de la métropole. Ses quatre axes d’intervention sont : gestion locale, amélioration de quartiers, développement économique local et observatoire urbain. Il s’agit à la fois d’un centre d’étude et d’un acteur du développement ayant beaucoup de poids vis-à-vis des municipalités.

15  La vallée de Rimac, se trouvant dans le centre-ville de Lima, est urbanisée à 90 %. Celle de Chillon, située dans les périphéries nord de la ville, est urbanisée à 70 %. Tandis que la vallée de Lurín ne l’est qu’à 40 %.

16  Colloque organisé en hommage à Jean Revel-Mouroz en juin 2005 à l’Institut des Hautes Etudes sur l’Amérique Latine, intitulé « Frontières, territoires et pouvoirs en Amérique latine ».

17  C’est notamment là qu’est situé le parc zoologique de Quilpué, créé en 1990 sur 3 hectares et qui fait la fierté des Quilpuéinos avec ses 700 animaux. Il reçoit en effet plus de 250 000 visiteurs par an, ce qui prouve sa renommée régionale et même nationale. En tous cas, il s’agit bien là d’une fonction proprement périurbaine que d’accueillir ainsi une activité à destination des urbains dans une périphérie ni vraiment rurale, ni vraiment urbaine.

18  Dans le cas Chilien, si les habitants sont assez nombreux et motivés, ils peuvent créer leur propre junta de vecinos (conseil de voisinage) pour sortir de cet anonymat, ce qui leur permet d’exister politiquement. C’est le Décret n° 58 de 1997 de la Loi n° 19.418 qui régit le droit sur les juntas de vecinos. Elles y sont définies comme des « organisations communautaires à base territoriale, représentatives des personnes qui résident dans une même Unidad vecinal [ou unité de voisinage] et dont l’objectif est de promouvoir le développement communautaire, de défendre les intérêts et de veiller au respect des droits des voisins, tout en collaborant avec les autorités de l’Etat et de la municipalité. »

19  http ://web.usach.cl/revistaidea/html/revista %204/pdf/C_Parker.pdf

20  Cette fédération est composée par le district de Lurín, et les districts de Punta Hermosa, Punta Negra, San Bartolo, Santa Maria et Pucusana (limite de Lima Métropolitaine).

21  Programme des Nations Unies pour le développement urbain qui fonctionne sur l’allocation de fonds après étude de projets proposés par les villes.

22  Mall d’une superficie de 80 000 m² qui comportera un Jumbo – hypermarché-, Paris – grand magasin -, un multiplex de 6 salles, un lieu de restauration, 120 boutiques et 2800 places de stationnement.

23 http ://www.senado.cl/prontus_galeria_noticias/site/artic/20080122/pags/20080122124837.html

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Table des illustrations

Titre Figures 1a et 1b – Lurín et Quilpué, deux périphéries métropolitaines
Crédits Source : Instituto National de estdistica et informatica, 2005. Cecilia Montoya, novembre 2008
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 252k
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 220k
Titre Figure 3 - Un ensemble de “parcelas de agrado” sur la commune de Quilpué dans le secteur de Los Perales
Crédits Source : Image satellite, Google Earth, 33° 9’4.54"S 71°19’40.56"O
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 268k
Titre Figures 4a et 4b - Une urbanisation populaire sur des espaces agricoles
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 260k
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 320k
Titre Figure 5 - Des lois qui permettent l’urbanisation dans ces deux territoires 
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 72k
Titre Figure 6 
Légende Au premier plan, le Merval ; au second, la place d’armes de Quilpué dont on aperçoit le clocher de l’église, le drapeau chilien sur la Mairie et le toit du mall Falabella
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 252k
Titre Figure 7a - Le temple de Pachacamac
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 180k
Titre Figure 7b - Et des bassins de traitement d’eaux usées qui se rajoutent au paysage
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-9.jpg
Fichier image/jpeg, 192k
Titre Figures 8a et 8b - Usine du « trapèze » et paysage derrière l’usine, deux ensembles bien distincts et cohabitants
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-10.jpg
Fichier image/jpeg, 144k
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-11.jpg
Fichier image/jpeg, 168k
Titre Figure 9 - Friche industrielle rachetée par la Municipalité : une redensification possible ?
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/11588/img-12.jpg
Fichier image/jpeg, 213k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Cécile Faliès et Cécilia Montoya, « Gouvernance et planification de deux périphéries multifonctionnelles », EchoGéo [En ligne], 11 | 2010, mis en ligne le 24 février 2010, consulté le 24 mars 2017. URL : http://echogeo.revues.org/11588 ; DOI : 10.4000/echogeo.11588

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Auteurs

Cécile Faliès

Cécile Faliès est doctorante en géographie, UMR 8586 CNRS-PRODIG, et allocataire-monitrice à l’Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.cecilefalies@yahoo.fr

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Cécilia Montoya

Cecilia Montoya est doctorante en géographie, UMR  8586 CNRS-PRODIG/Université Paris 1 Panthéon-Sorbonne.ceciliamontoyaa@gmail.com

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