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Sur le Champ/Sur le Terrain
Echos de Turquie

Régionalisation et développement régional en Anatolie du Sud-est : réflexions autour de la région Diyarbakır-Şanlıurfa

Benoit Montabone

Résumés

À partir de l’exemple de la région Diyarbakır-Şanlıurfa, l’article propose une lecture critique de la mise en place récente des agences de développement régional en Turquie et de la spécificité des régions du Sud-est anatolien. La portée du processus de régionalisation est ainsi relativisée eu égard la multiplication des institutions et des difficultés propres à chaque région. L’éventualité d’une spécificité kurde ne joue pas de rôle majeur dans ce processus. Les agences sont surtout des instruments nouveaux pour favoriser l’émergence d’une classe d’affaires organisée sur le plan local, considérée comme une condition nécessaire à une meilleure compétitivité régionale, et apparaissent plus comme un nouveau mode de management territorial qu’une réelle possibilité de mise en cohérence des différents plans de développement.

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Texte intégral

  • 1  Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun, Kanun n°5949, Resmi Gaz (...)

1Depuis une dizaine d’années, la Turquie expérimente de nouvelles formes de gestion territoriale à plusieurs échelles. La loi sur les municipalités métropolitaines de 2004, par exemple, définit les compétences des communautés urbaines et leur accordent un pouvoir important en étendant largement leurs compétences et leurs financements (Bayraktar, 2007). En 2006, de nouvelles entités territoriales à l’échelle régionale ont été créées par la loi n° 54491 ; le découpage retenu est celui des régions statistiques NUTS 2 établi en 2002 dans le cadre de l’harmonisation du système national de recueil des statistiques avec Eurostat. Cette création relève d’un double processus de pression externe de la part de l’Union européenne, qui exige la création d’un échelon intermédiaire entre l’Etat central et les collectivités locales (Marcou, 2002), et de volonté interne de promouvoir un développement économique endogène afin de favoriser les initiatives locales. Ces nouvelles régions ne sont pas des autorités administratives ni des collectivités territoriales, mais des périmètres d’action pour les nouvelles « agences de développement » créées à cette occasion.

2Ces agences (Bölgesel Kalkınma Ajansları) font écho à des modèles qui existent ailleurs en Europe et dans le monde. La référence est ici essentiellement européenne, notamment française et anglaise, du fait de l’influence du processus de candidature à l’Union européenne auprès des agents de l’Institut de la Planification d’Etat (DPT, Devlet Planlama Teşkilatı). Dotées de moyens financiers importants par un double processus de redistribution nationale (dotation nationale à chaque province en fonction de différents critères) et de collecte locale (participation des institutions membres à hauteur de 1 % à 5 % de leur budget propre), elles mettent en place un plan de développement à l’échelle régionale et financent de nombreux projets émanant d’institutions locales, d’organismes non-gouvernementaux et d’entreprises privées. La loi leur attribue donc un rôle d’orientation stratégique et de soutien aux initiatives locales. Cette approche est nouvelle dans le système turc d’aménagement du territoire, qui privilégie la centralisation de la planification par l’intermédiaire des plans de développement quinquennaux à l’échelle nationale et la sectorisation des interventions par les administrations concernées (Montabone, 2009). Elles ne peuvent cependant pas mettre elles-mêmes en place des projets de développement local : cette compétence reste celle des municipalités et des administrations déconcentrées de l’Etat.

3La mise en place des ces agences de développement répond ainsi à une tendance internationale de reconfiguration des structures étatiques en terme de développement. Depuis une vingtaine d’années, on observe en effet l’émergence de nouveaux acteurs économiques et politiques constitués à des échelles différentes de celles qui caractérisaient les politiques développementalistes des décennies précédentes, à savoir l’Etat, et qui sont à la fois le produit et le moteur des transformations dans le processus de mondialisation néolibérale en cours depuis les années 1980 (Brenner, 1999 ; Jessop, 2002 ; Peck, Tickell, 2002). Le modèle du développement territorial, entendu par B. Pecqueur (2005) comme « tout processus de mobilisation des acteurs qui aboutit à l’élaboration d’une stratégie d’adaptation aux contraintes extérieures, sur la base d’une identification collective à une culture ou un territoire », semble s’imposer de plus en plus dans l’élaboration des programmes de développement nationaux et locaux. Les Etats sont donc amenés à reconnaître une part d’autonomie aux entités spatiales inférieures en ce qui concerne la mobilisation des ressources locales pour une stratégie de développement. Analysée, et encouragée, par les tenants de la nouvelle géographie économique (Fujita & alii, 1999 ; Scott, 2003), cette tendance se généralise tout en connaissant des écueils importants, notamment dans des pays dont les structures administratives et territoriales initiales ne correspondent pas à celles nécessaires à ce type de développement (Koop & alii, 2010).

4Cette étude prend pour exemple la région qui associe les provinces de Diyarbakır et de Şanlıurfa dans les Sud-est anatolien turc, région à majorité kurdophone et frontalière avec la Syrie. Elle vise à proposer une lecture critique du processus de régionalisation à travers une expérience de terrain dans deux provinces jusqu’alors opposées sur le plan politique et économique, et qui se retrouvent associées dans le cadre de cette nouvelle expérience d’aménagement du territoire. Cette notion doit être comprise ici dans son acception large qui désigne l’ensemble des politiques publiques déclinant spatialement, par territoire, zone ou site, des objectifs généraux. Si les deux villes ont longtemps été périphériques dans la géographie économique du pays, elles participent aujourd’hui toutes les deux au nouveau dynamisme des villes anatoliennes, mais dans des mesures différentes (Keyman, Koyuncu Lorasdağı, 2010). Ce terrain a été privilégié ici pour trois raisons principales, liées aux spécificités de la région et à la démarche de recherche adoptée.

5La première raison est la vivacité du débat sur la régionalisation en Turquie et sur les postures de certains groupes politiques, qui se saisissent d’une hypothétique menace séparatiste kurde pour s’opposer à des réformes qui mettraient à mal le modèle unitaire de la République de Turquie (Massicard, 2008 ; Tek, 2010). Cet aspect de la question reflète-t-il une réalité ou correspond-il à un fantasme collectif, une représentation communément admise pour refuser en bloc toute évolution du mode de gestion territoriale ? Y a-t-il une spécificité du Sud-est turc, si facilement assimilé au problème kurde ?

6La deuxième raison est la volonté de comparer la mise en place de ces structures régionales et/ou régionalisantes dans des contextes régionaux différents à l’échelle de la Turquie. La région qui associe Diyarbakır et Şanlıurfa se situe dans le projet le plus avancé de développement régional mis en place par la Turquie, le GAP (Güneydoğu Anadolu Projesi, Projet de l’Anatolie du Sud-est ; voir de Tapia, 2003) et devrait à ce titre bénéficier d’une expérience non négligeable dans le domaine.

7La troisième raison enfin, plus prosaïque, est l’opportunité offerte pour les chercheurs étrangers en Turquie de se saisir de la question régionale dans le Sud-est anatolien avec l’apparition d’une situation politique moins tendue. Cela est dû essentiellement à un cessez-le-feu plus ou moins respecté depuis une dizaine d’années entre l’Etat turc et des groupes armés se revendiquant kurdes, à la fin de l’état d’urgence en 2002 et à la volonté d’ouvrir cette partie du pays aux visiteurs et aux investisseurs étrangers. La région est plus sûre et moins contrôlée aujourd’hui qu’il y a dix ans, et à ce titre il est plus facile de s’y déplacer et d’y obtenir des informations.

8L’hypothèse posée au départ de cette investigation est que le processus national de mise en place d’un modèle standardisé de développement s’adapte aux réalités de chaque région en fonction des forces en présence et des expériences préalables propres à la région en question. L’analyse de l’articulation locale des tensions entre volonté d’accroître l’autonomie régionale en matière de planification d’une part, et la nécessité de conserver le caractère centralisé de la République de Turquie d’autre part, est essentielle en ce domaine. Une attention particulière sera également accordée à l’expérience préalable de développement intégré via la mise en œuvre d’une politique hydraulique de grande ampleur, afin de déterminer si elle constitue un terrain favorable pour de nouvelles politiques à l’échelle régionale.

Un processus national face aux réalités locales

  • 2  Entretien avec İlhan Karakoyun, Secrétaire général de l’agence, Agence de développement Karacadağ (...)

9La création des agences de développement a eu lieu en trois phases successives. Elle a commencé en 2006 avec les deux agences pilotes d’Izmir et d’Adana-Mersin, et s’est terminée en 2010 avec la création officielle des agences de la troisième vague. L’agence de la région Diyarbakır-Şanlıurfa a été créée en 2008 dans la deuxième vague, en même temps que l’agence d’Istanbul, mais aussi celles de Mardin et Gaziantep, ses voisines immédiates. Initialement désignée par son code statistique TRC2, elle a été nommée par son conseil d’administration Karacadağ ajansı, du nom d’un massif volcanique ancien à mi-chemin entre les deux préfectures composant la nouvelle région. Cette désignation avait pour but initial de donner une identité à une institution nouvelle et peu visible par la population ciblée. Ce nom a aussi été choisi pour ménager les susceptibilités des deux grands pôles urbains de la région, pour éviter toute frustration de l’un des deux si on avait nommé la région à partir de l’autre (Şanlıurfa est officiellement la capitale régionale) et pour empêcher une récupération de l’agence et de la région par une seule des deux villes2. Cette dernière crainte était surtout exprimée vis-à-vis de Diyarbakır.

Un découpage régional contestable eu égard aux dynamiques régionales

  • 3  Entretien avec Emir Uğur Divitçi, Responsable du bureau de soutien à l’investissement, Investment (...)

10Comme pour d’autres régions, ce découpage a fait l’objet de critiques publiques de la part de professionnels qui ne voyaient pas la cohérence des nouveaux périmètres régionaux, comme l’Union des chambres d’ingénieurs et d’architectes, très impliquée dans les mesures d’aménagement du territoire, ou d’associations de réflexion sur les pouvoirs locaux comme le YAYED (Yörel Yönetim Araştırma Yardım ve Eğitim Derneği, Association de recherche, d’aide et de conseil pour les collectivités territoriales). Une analyse précise des découpages régionaux révèle en effet de nombreuses incohérences, comme l’absence de prise en compte des dynamiques métropolitaines (régions d’Istanbul, région d’Adana) ou l’abstraction faite des réseaux urbains hiérarchisés à l’échelle régionale (région d’Izmir, région de Kırıkkale). Certains observateurs, dont des universitaires, ont d’ailleurs proposé d’autres solutions originales, comme celle fondée sur les dynamiques hydrologiques à petite échelle qui aboutit à un découpage régional en grands bassins versants, proposant ainsi les services de la géographie physique au profit des politiques d’action locale (Efe, Silaydın-Aydın, 2009). Ces critiques ont aussi émané d’hommes politiques locaux qui ne comprenaient pas pourquoi leur ville pouvait être assimilée à une autre dont l’image au sein de la presse et de l’opinion publique turque n’est pas bonne. Ces débats se sont particulièrement cristalisés dans la région Karacadağ. L’association avec Diyarbakır, qui symbolise la défiance à l’Etat central et le pouvoir municipal du principal parti pro-kurde (aujourd’hui BDP, Barış ve Demokrasi Partisi, Parti de la Paix et de la Démocratie), n’a pas plu aux élites municipales de Şanlıurfa, ville religieuse dont le maire a été pendant longtemps membre du parti au pouvoir (AKP, Adalet ve Kalkınma Partisi, Parti de la Justice et du Développement). Ces dernières craignaient de ne pas pouvoir obtenir de fonds de la part de l’Etat du fait de cette association avec une municipalité rebelle3.

11Au-delà de ces enjeux politiques nationaux et locaux, le découpage régional est également contestable en terme de pertinence économique et territoriale. Associer Diyarbakır et Şanlıurfa en une seule région revient à couper ces villes de leurs hinterlands respectifs traditionnels, qui reposent à la fois sur les migrations ville-campagne très importantes dans cette partie de la Turquie et sur la hiérarchie urbaine traditionnelle, stable malgré la forte croissance des villes ces trente dernières années (Bazin, 1986). Diyarbakır est ainsi coupée de Batman et Mardin, deux préfectures voisines avec qui elle entretient des relations privilégiées, ce qui risque de limiter la portée des plans de développement régionaux qui ne prennent en compte que le territoire de l’agence nouvellement créée et non les relations inter-provinciales pourtant fondamentales dans la polarisation régionale. Urfa se voit privée de ses relations commerciales avec Gaziantep, pôle incontournable à la croisée des routes internationales vers Ankara, Adana, Mersin et la Syrie, alors que de nombreuses usines agro-alimentaires ou textiles de la première sont intégrées à l’industrie de la seconde par la sous-traitance (Bayırbağ, 2010 ; Gedikli, 2009). Enfin, et non des moindres, ce nouveau découpage ne tient absolument pas compte du projet GAP qui comporte 9 provinces au sein desquelles des mesures de développement territorial sont mises en place depuis plus de vingt ans, qui se retrouve partagé en trois régions différentes (illustration 1). Les logiques politiques de contrôle des territoires périphériques potentiellement hostiles au pouvoir central ont donc été préférées aux logiques de découpage privilégiant la cohérence des réseaux urbains et la complémentarité des aires de chalandise des grands pôles industriels et commerciaux.

Illustration 1 - Le découpage régional et provincial de l’Anatolie du Sud-est

Illustration 1 - Le découpage régional et provincial de l’Anatolie du Sud-est

L’application d’un modèle standardisé

  • 4  Radikal, 8 janvier 2009, « 7.500 TL maaşlı işe başvuran yok » (Pas de candidature pour un poste à (...)

12Au-delà de ce découpage régional sujet à caution, le fonctionnement de l’agence de développement est le même que pour les 25 autres. Instaurée par décret ministériel en même temps que l’agence d’Istanbul (fin 2008), celle de Diyarbakır-Şanlıurfa, dont le siège est à Diyarbakır tandis que Şanlıurfa est désignée capitale régionale, a été mise en place plutôt rapidement. Il semble que les débuts aient été difficiles, du fait notamment de la difficulté de trouver du personnel qualifié et plus particulièrement de l’absence de candidature pour le poste de secrétaire général. Le journal Radikal annonçait ainsi dans un article du 8 janvier 2009 que après l’élection des membres de son conseil le 21 décembre 2008, la nomination de son secrétaire général et du personnel n’avait pas pu être réalisée du fait de l’absence de candidatures pour les postes à pourvoir, malgré un salaire très attractif4. Cependant, lors de la visite de l’agence Karacadağ en juin 2010, cet obstacle semblait surmonté : le secrétaire général était nommé, en la personne de İlhan Karakoyun, et les experts et salariés étaient au travail. L’agence, installée dans des locaux flambant neufs (illustration 2), avait déjà lancé un appel à projets et procédait à leur évaluation, tandis que l’agence d’Istanbul n’avait toujours pas de secrétaire général ni ses propres locaux ! Diyarbakır en avance sur Istanbul, le fait semble assez rare pour être noté. Il apparaît cependant que les provinces moins riches et moins peuplées se sont saisies de manière assez rapide de ce nouvel outil, alors qu’Istanbul comptait déjà un grand nombre d’institutions difficiles à réunir et qu’une rivalité sérieuse existait entre plusieurs candidats pour la nomination du secrétaire général.

  • 5  Par exemple le Mülkiye, faculté de sciences politiques de l’Université moderne d’Ankara, destiné à (...)

13Cette anecdote révèle toutefois la difficulté matérielle qu’ont rencontrée les premières agences situées dans des villes peu pourvues de personnel qualifié comme Diyarbakır ou Mardin. Trouver des agents compétents pour mettre en place des politiques précises s’est avéré plus long que prévu, et seuls les salaires très attractifs ont permis la venue de cadres, souvent jeunes et formés à l’étranger. Leur présence contribue à améliorer la capacité administrative locale dans la gestion de projets financés par des institutions nationales ou internationales, et à reconsidérer les rapports administratifs traditionnels de subordination entre les provinces et le pouvoir central dans la mesure où la majorité de ces nouveaux agents n’a pas été formée dans les écoles des cadres de la République5 mais est titulaire de diplômes obtenus dans des universités internationales ou turques ouvertes sur l’étranger, en gestion, finance ou relations internationales. Leur intégration dans les notabilités locales n’est par conséquent pas automatique, ou reste dans un rapport hiérarchique par rapport au secrétaire général de l’agence. Ce dernier, même s’il a un rang inférieur à celui du vali, est un personnage important du milieu administratif local et conserve un pouvoir important sur ses conseillers directs. A Mardin par exemple, les repas informels où se construit en partie cette notabilité provinciale réunissent souvent le secrétaire général, sa garde rapprochée, des conseillers municipaux de la ville et des employés des autres administrations.

Illustration 2 - Les locaux de l’agence Karacadağ dans les nouveaux quartiers, Diyarbakır

Illustration 2 - Les locaux de l’agence Karacadağ dans les nouveaux quartiers, Diyarbakır

Auteur : B. Montabone, juin 2010.

14Comme les autres agences en Turquie, l’agence Karacadağ est constituée de deux structures permanentes qui assurent sa direction et son orientation. Le conseil de développement (Kalkınma Kurulu) est composé de 100 membres de droit, dont les préfets des deux provinces, les maires des capitales provinciales, les présidents des chambres de commerce et d’industrie, des représentants patronaux et syndicaux, des industriels locaux, des universitaires etc., qui sont censés représenter la diversité des forces vives et des milieux décideurs de la région. Le conseil d’administration (Yönetim Kurulu), véritable organe exécutif, est composé de huit membres non-élus (les deux préfets de province, les deux maires des municipalités principales, les deux présidents des conseils de province et les deux présidents des chambres de commerce et d’industrie). Il s’agit là d’une différence majeure avec les régions ne comportant qu’une seule province, où trois membres du conseil d’administration sont élus par les membres du conseil de développement ; l’ouverture du conseil exécutif à des personnes qui n’ont pas de responsabilité étatique officielle est donc impossible dans la configuration régionale de l’agence Karacadağ. Dans les deux cas, le pouvoir central garde un contrôle direct sur ces institutions puisque la présidence du conseil d’administration est assurée par le préfet, à tour de rôle et par ordre alphabétique quand la région comporte plusieurs provinces.

L’ « Etat souriant » et la particularité du Sud-est turc

15La place centrale des préfets dans ce nouveau dispositif est d’autant plus importante que les rapports entre l’Etat, les autorités municipales et la société civile au sens large sont tendus dans la région, du fait de ce qu’on appelle fréquemment la question kurde en Anatolie du Sud-est. Suite aux migrations internes, au déplacement de population et aux dynamiques démographiques, il est dorénavant admis que la question kurde n’est plus une question strictement régionale (Pérouse, 2005). Mais la question régionale est, elle, toujours indissociable de la question kurde. De ce fait, la question de la spécificité des agences régionales installées en zones kurdophones ne peut être ignorée. Elle est caractérisée par la permanence d’un peuplement kurde majoritaire, par la très forte politisation de l’ethnicité par les municipalités du BDP, au premier rang desquelles Diyarbakır, par des rapports spéciaux entretenus entre l’Etat et toute organisation se revendiquant kurde et, de manière générale, par la construction rhétorique et pratique d’une opposition difficilement dépassable entre Etat turc et population kurde (Watts, 2009). L’exemple de Diyarbakır est d’ailleurs d’autant plus remarquable que la ville est considérée comme la capitale du Kurdistan turc (Guyard, 2010) et cristallise, par l’intermédiaire de son maire actuel Osman Baydemir, les tensions entre les autorités locales du parti pro-kurde (BDP) et l’Etat turc. Le procès de Diyarbakır, ouvert en octobre 2010 et qui met en accusation 151 responsables dont les élus locaux du BDP et Osman Baydemir lui-même, en est l’exemple le plus criant.

  • 6  Entretien avec Deniz Akkhave, ancienne responsable de la politique régionale du DPT, Ankara, 01/07 (...)
  • 7  La position de chercheur étranger entraîne parfois l’avantage, et l’inconvénient sans doute, d’êtr (...)

16Il apparaît clairement que la situation politique du Sud-est a joué un rôle dans les débats sur l’opportunité de la création de telles agences régionalisées. L’Etat turc est l’héritage d’une construction nationale forte qui s’est effectuée en opposition aux forces centrifuges périphériques (Mardin, 1973). Cette conception a resurgi dans le débat politique lors des discussions sur la création des agences régionales et a amené le président de la République d’alors, Ahmet Necdet Sezer, à poser son veto présidentiel au nom de l’incompatibilité de ces agences avec le caractère centralisé de l’Etat (Massicard, 2008). Le discours officiel n’a pas changé. Les ingénieurs du DPT, adminsitration qui a joué un rôle central dans la mise en place de ces agences, voient toujours dans les municipalités BDP des acteurs peu fiables et jouant contre la légitimité de l’Etat. Certains décrivent même le système politique local de Diyarbakır comme un milieu mafieux qui détourne l’argent de l’Etat ou de l’Union européenne au profit de sa clientèle électorale6. Des discussions plus informelles7 avec certains acteurs directement concernés par ces rapports tendus entre Etat et collectivités locales, notamment à l’agence de Mardin (DiKa, Dicle Kalkınma Ajansı), ont aussi montré que cette défiance, qui ne peut s’exprimer lors d’entretiens officiels, va plus loin. Les maires BDP sont ainsi directement identifiés comme liés à la branche urbaine du PKK ; ils sont à ce titre considérés comme séditieux et ne sont pas reconnus comme des partenaires fiables dans la mise en place des projets régionaux. Au premier abord, les personnels des agences, pour la plupart recrutés à l’extérieur de la région où ils sont nommés, peuvent entretenir ce que N. Watts appelle « l’état d’exception » des relations entre l’Etat et la société dans le Sud-est turc, dominé par le paradigme d’opposition systématique entre les deux composantes (Watts, 2009).

  • 8  Entretien avec Mehmet Raşit Okumuş, Assistant du secrétaire général, Agence de développement Karac (...)
  • 9  Entretien avec Abdullah Erin, Secrétaire général de l’agence, Agence de développement DiKa, Mardin (...)

17Cependant, cette exceptionnalité kurde peut être relativisée. Malgré cette opposition, les agences de Diyarbakır et de Mardin, considérées comme faisant partie des plus sensibles politiquement, ont été mises en place rapidement et fonctionnent normalement. Les élus BDP ne boycottent ni les sessions de travail ni les assemblées générales8 ; certes les procès à caractère politique à l’encontre des maires de Diyarbakır ou de Batman peuvent les empêcher d’assister à ces réunions, mais ils ne constituent pas un point de rupture ni un moyen de protestation, et ces derniers se sont pour l’instant toujours fait représenter en cas d’impossibilité physique ou pénale. L’objectif des secrétaires généraux des agences est d’assouplir l’image de l’Etat et de dépasser les oppositions systématiques au moyen de projets concrets qu’ils participent largement à financer9. Cela est d’autant plus remarquable que le concept même de développement et les programmes sociaux mis en place par le GAP étaient au départ un moyen de lutte politique contre le séparatisme kurde et un moyen de couper le PKK de ses bases populaires (Özok-Gündoğan, 2005). Cet « Etat souriant », pour reprendre l’expression du secrétaire général de l’agence de Mardin (DiKa), semble pour l’instant participer à forger l’état de « post-exceptionnalité » décrit par N. Watts dans les rapports entre Etat et société en Turquie du Sud-est. Sans vouloir présumer du fonctionnement futur de ces agences, elles participent pleinement à l’instauration de médiations exercées par un nombre croissant d’acteurs étatiques et non-étatiques qui sont à la base des reconfigurations actuelles des rapports d’autorité entre la société kurde et l’Etat central turc (Watts, 2009).

Peut-on réellement parler de développement régional ?

18Le but initial de ces agences régionalisées est de favoriser un mode de développement local dans le but officiel de réduire les inégalités entre les provinces et d’orienter la croissance économique locale au profit d’un développement social (TÜSIAD & DPT, 2005), en accord avec les objectifs européens de cohésion (Ertugal, 2010). Dans une région fortement concernée par un plan de développement national basé sur des politiques hydrauliques en pleine recomposition, mais dont les capacités institutionnelles, économiques et sociales sont limitées, l’opportunité de l’existence et l’efficacité réelle d’une telle agence prennent un tour particulier.

L’impossible aménagement intégré du territoire

  • 10  Entretien avec Deniz Akkhave, ancienne responsable de la politique régionale du DPT, Ankara, 01/07 (...)
  • 11  Entretien avec İlhan Karakoyun, Secrétaire général de l’agence, Agence de développement Karacadağ, (...)
  • 12  Entretien avec Teresa Reeves, délégation de la Commission européenne en Turquie, Ankara, 25/06/200 (...)

19La première difficulté rencontrée est la multiplicité des acteurs concernés par le développement local à l’échelle de la région nouvellement constituée. Comme toutes les agences sur le plan national, l’agence de Diyarbakır-Şanlıurfa est censée produire une analyse détaillée de la situation économique, sociale et environnementale de la région, puis d’en tirer les enseignements nécessaires pour l’élaboration d’un plan de développement stratégique (Bölgesel Stratejik Gelişme Planı). Cette phase est terminée pour l’agence Karacadağ et le DPT a avalisé le plan régional en accord avec le neuvième plan quinquennal national (DPT, 2007) ; le plan régional a été officiellement présenté par le secrétaire général de l’agence et publié (Karacadağ Kalkınma Ajansı, 2010). Le statut même de ce plan est ambigu. Les premières analyses portaient à croire qu’il allait donner une cohérence spatiale à la multitude des plans sectoriels ; force est de constater qu’il est très difficile d’aboutir à une réelle planification intégrée. Chaque ministère, déconcentré à des échelons qui lui sont propres et qui ne se recoupent pas toujours selon les domaines d’intervention, produit son plan et n’entend pas en être dépossédé10. De même, les deux municipalités ont leurs propres plans stratégiques (plan de la municipalité de Şanlıurfa, plan de la municipalité métropolitaine de Diyarbakır) qui peuvent parfois être opposés. Même si l’agence Karacadağ affirme avoir pris en considération les plans des municipalités pour la rédaction du sien11, chaque institution considère son propre plan comme le plus légitime. La loi reste d’ailleurs confuse sur ce point et stipule uniquement que les plans régionaux doivent être établis en accord avec les plans quinquennaux. L’ambition d’aboutir à un mode de planification intégrée et non sectorielle a fait long feu ; l’expérience de la région Diyarbakır-Şanlıurfa relativise ainsi fortement les ambitions affichées par la Commission européenne12 qui espérait que la loi votée permettrait une gestion territoriale plus intégrée.

20Cet échec est d’autant plus criant que la nouvelle agence se trouve au cœur du GAP (Güneydoğu Anadolu Projesi, Projet pour l’Anatolie du Sud-est), souvent présenté comme la forme la plus poussée de développement régional intégré mis en œuvre en Turquie, au croisement de l’aménagement du territoire, des politiques intérieures et des enjeux géopolitiques (De Tapia, 2003). A l’origine mis en œuvre par le DSI (Devlet Su İşleri, Direction nationale des Travaux Hydrauliques) à partir de 1977, le GAP s’est mué d’une politique nationale d’irrigation et de production d’hydroélectricité (illustration3) en un programme régional de développement intégré ayant sa propre administration (Bischoff, Pérouse, 2003).

Illustration 3 - Canal d’irrigation à Şanlıurfa, issu du programme GAP

Illustration 3 - Canal d’irrigation à Şanlıurfa, issu du programme GAP

Auteur : B. Montabone, juin 2010.

21L’approche initiale développementaliste, dans la droite ligne du paradigme techniciste qui a prévalu à la construction de nombre de grands ouvrages hydrauliques à travers le monde (Bethemont, 2009), est dépassée aujourd’hui par un discours social, parfois environnementaliste, qui convoque abondamment « participation » et « développement durable », du moins dans la présentation officielle (Bischoff, Pérouse, 2003). Dans les faits, il n’est pas rare de voir dans la région des initiatives culturelles à l’échelle micro-locale (quartier, association de femmes etc.) soutenues par le programme social du GAP ; l’administration a d’ailleurs entrepris une campagne de communication sur un « GAP social » dans la presse turque. L’ambition n’est pas ici de faire un bilan détaillé et critique de l’œuvre du GAP, mais on peut affirmer que les politiques successives ont contribué à créer une région spécifique, identifiée comme homogène, suite à un processus de territorialisation hydraulique (Bertoncin & al, 2009).

  • 13  Entretien avec Mehmet Raşit Okumuş, Assistant du secrétaire général, Agence de développement Karac (...)
  • 14  Entretien avec Deniz Akkhave, ancienne responsable de la politique régionale du DPT, Ankara, 01/07 (...)

22Au-delà des effets du projet GAP eux-mêmes, il est notable que cette recomposition croise l’agenda de la mise en place des agences de développement. La question de l’articulation des plans de développement des agences avec celui du GAP (GAP BKİB, 2002) ne semble pas avoir été prise en compte et les quatre institutions concernées (agence de Diyarbakır-Şanlıurfa, agence de Mardin-Batman-Siirt-Şırnak, agence de Gaziantep-Kilis-Adıyaman, administration du GAP) se sont retrouvées devant le fait accompli, sans consultation ni mise en commun préalable13. Le GAP devrait à l’avenir être intégré aux agences, mais nul ne sait sous quelle forme. Selon certains experts du DPT, le gouvernement aurait décidé d’abandonner le GAP, correspondant à une conception révolue du développement régional, mais sans pour autant le supprimer, au profit des agences de développement ; d’après la même source, les moyens attribués seraient considérablement réduits, information qui n’a pas pu être vérifiée par ailleurs. Le transfert du siège de l’administration du GAP d’Ankara à Şanlıurfa en 2009, présenté officiellement comme un moyen de rapprocher le programme des populations, a ainsi été interprété comme un signe fort d’abandon du projet par l’Etat central, et s’est conclu par la démission d’une centaine d’experts du GAP qui refusaient ce transfert14. L’évolution récente semble ainsi avaliser la thèse de Damien Bischoff et Jean-François Pérouse qui affirmaient en 2003 que les reconfigurations à venir dans le domaine de la politique régionale risquaient de mettre en concurrence plusieurs administrations et plusieurs niveaux territoriaux dans les politiques de développement du Sud-est anatolien (Bischoff, Pérouse, 2003).

Des priorités régionales au service de la compétitivité territoriale

23Si la coordination des différentes politiques d’aménagement est loin d’être effective, les agences de développement sont des institutions dotées de moyens financiers et humains importants dont l’action aura une influence, même minime, sur le développement du territoire sur lequel elles exercent leur compétence. On peut légitimement se demander quelle sera l’influence des politiques de l’agence Karacadağ sur la région, et surtout comment va s’articuler le développement entre les deux pôles importants qui la composent, à savoir les deux villes de Diyarbakır (900 000 habitants) et Şanlıurfa (500 000 habitants). Il est bien sûr trop tôt pour évaluer une telle influence mais une étude du plan de développement stratégique donne une première orientation. Sept grands axes ont été sélectionnés dans les priorités régionales (Karacadağ, 2010) :

  • Favoriser l’emploi et accélérer le développement social

  • Faire de la région le centre économique de la région d’Anatolie du Sud-est en améliorant l’accessibilité et la valeur concurrentielle de l’économie régionale

  • Mettre en valeur le potentiel touristique de la région et encourager le développement des infrastructures touristiques

  • Augmenter la production agricole et développer les entreprises agro-alimentaires

  • Développer l’industrie régionale et les infrastructures industrielles

  • Développer les infrastructures urbaines et protéger l’environnement

  • Développer les infrastructures de transport de la région et transformer la région en centre logistique international.

  • 15  Şanlıurfa Pamuk Platformu, dont la deuxième réunion s’est tenue le 20 janvier 2011 dans les locaux (...)

24Le concept de développement (gelişme est employé ici) est omniprésent dans ces priorités mais n’est envisagé que sous son angle purement économique. Le but est de faire de la région un pôle dynamique et attractif, en sélectionnant les points forts de la structure productive locale (agro-alimentaire ; logistique ; textile) pour les renforcer, mais aussi en diversifiant les apports de devises, notamment grâce au tourisme. La volonté initiale n’est pas de financer sur des fonds publics de gros investissements, mais de dynamiser et de rationaliser les investissements privés. Par exemple, l’agence soutient la création d’une plateforme locale du coton15 pour partager les expériences de production et mutualiser les efforts de commercialisation. Les questions sociales comme l’éducation, la santé, la vie rurale ne sont pas abordées. Il est vrai qu’elles dépendent des ministères sectoriels et qu’un programme social est mené à l’échelle régionale dans le cadre du GAP mais les objectifs généraux ne prennent pas en compte la diversité des éléments qui participent au processus de développement local, lequel nécessite de grandes interactions entre sphère sociale et sphère économique pour être réellement efficace (Pecqueur, 1989). La question des infrastructures (altyapı est employé ici) est cependant importante ; le plan stratégique met l’accent sur la nécessité d’équiper la région en infrastructures (routes, zones industrielles organisées, aéroports) alors que leur construction ne relève aucunement des compétences de l’agence et qu’elle ne peut pas les financer entièrement.

  • 16  Entretien avec Mehmet Raşit Okumuş, Assistant du secrétaire général, Agence de développement Karac (...)

25Dans les faits, l’agence finance des projets qui correspondent aux priorités définies par le conseil d’administration pour l’année. Pour 2010, deux programmes ont été annoncés. Le premier concerne le support aux petites et moyennes entreprises industrielles pour un montant total de 12,5 millions de lires turques (6,25 millions d’euros) ; 404 projets ont été déposés. Le deuxième concerne le développement du potentiel touristique pour un montant total de 10 millions de lires turques (5 millions d’euros) ; 66 projets ont été déposés. Il est intéressant de noter que 470 projets ont été déposés pour la première année d’exercice et que 95 % viennent du secteur privé16, ce qui montre le travail réalisé pour faire connaître les agences, pour former les candidats et aussi la forte demande locale. Ces projets, assez lourds à monter techniquement, sont obligatoirement co-financés. Ce détail est d’importance, car ce mode de fonctionnement, s’il est ouvert à tous officiellement, sélectionne les entrepreneurs, les associations et les municipalités sur leur capacité administrative et financière préalable.

26Cela recoupe la volonté affichée dans le plan stratégique de favoriser les grandes agglomérations au détriment de l’espace rural. Comme l’illustre le chantier de la seconde zone industrielle organisée (Organize Sanayi Bölgesi) de Şanlıurfa implantée à proximité de l’aéroport sur la route de Diyarbakır, financée par les fonds européens de pré-adhésion et fortement soutenue par l’agence Karacadağ, la volonté principale est d’augmenter les capacités économiques des deux villes et favoriser la compétitivité de la région. Le découpage régional empêche ainsi toute collaboration pourtant essentielle avec le centre industriel très important de Gaziantep, et lui oppose Şanlıurfa comme concurrente directe (Bayırbağ, 2009) pour attirer les investissements étrangers et servir de ville-relais dans les voies commerciales internationales, alors qu’une coopération plus étroite pourrait permettre de mutualiser certaines infrastructures.

Vers un nouveau mode de management territorial 

27Cette opposition entre Gaziantep et Şanlıurfa est intéressante car elle repose sur deux modes de développement assez différents. Dans le cas de Gaziantep, ce sont avant tout les élites locales, bien organisées au sein de la chambre d’industrie (Gaziantep Sanayi Odası), qui ont très tôt encouragé l’industrialisation en favorisant localement les synergies et en adoptant une politique commune de représentation au niveau national et international, mettant ainsi en avant le rôle de la bourgeoisie locale dans la création d’un dynamisme économique régional (Bayırdağ, 2009). Dans le cas de Şanlıurfa, les élites locales semblent s’être situées dans un espace de négociation permanent avec l’Etat central pour obtenir des investissements nationaux spécifiques pour la ville et son arrière-pays, dont les barrages du DSI et les projets d’irrigation du GAP sont les exemples les plus symptomatiques (Bayırbağ, 2009, Gedikli, 2009). La ville pâtirait donc d’un manque de dynamique entrepreneuriale locale, et ce d’autant plus que les industries présentes sur son territoire sont essentiellement liées à celles de Gaziantep.

28Ce constat, étendu au niveau national, et la volonté de favoriser des coalitions entrepreneuriales locales sont à la base de l’analyse du DPT qui a abouti à la création des agences régionales de développement (Lagendijk & al, 2009). Ces dernières ne se situent donc pas seulement dans un processus de transfert institutionnel de l’Union européenne vers le pays candidat qu’est la Turquie (Ertugal, 2010), mais bien dans une volonté nationale de repenser les échelles d’organisation de la production économique et de laisser une place plus importante aux différentes dimensions du local dans la mise en place d’une économie néolibérale (Bayırbağ, 2009 ; Dulupçu, 2005). Elles participent ainsi pleinement au repositionnement scalaire (re-scaling) des politiques publiques et économiques menées par les Etats centraux analysé entreautres par Brenner (1999). Plus qu’une régionalisation, le processus en cours en Turquie vise essentiellement à libérer les énergies locales selon les théories du local-based development ou du développement territorial, dans le sens où les acteurs locaux ne visent plus seulement à promouvoir les ressources locales mais à créer leurs propres ressources territoriales (Pecqueur, 2005). Le gouvernement turc a ainsi trouvé grâce à une demande européenne un moyen de mettre en place un soutien local et étatique à la production économique.

Illustration 4 - Voyage d’étude sur les potentialités touristiques autour de Şanlıurfa, organisé par l’agence Karacadağ. Ici sur le site mésolithique de Göbeklitepe

Illustration 4 - Voyage d’étude sur les potentialités touristiques autour de Şanlıurfa, organisé par l’agence Karacadağ. Ici sur le site mésolithique de Göbeklitepe

Ici, sur le site mésolithique de Göbeklitepe.

Auteur : B. Montabone, juin 2010.

  • 17  Entretien avec Emir Uğur Divitçi, Responsable du bureau de soutien à l’investissement, Investment (...)

29Cette ambition passe essentiellement par la constitution de milieux innovateurs locaux dont la base sociologique est formée par les élites économiques et politiques locales qui sont ainsi amenées à collaborer pour promouvoir des stratégies régionalisées de croissance (Camagni, Maillat, 2006). Cela passe par une définition d’objectifs communs, fixés dans le plan de développement stratégique, un soutien aux infrastructures essentielles (routes, aéroports, zones industrielles organisées) et une promotion de la région auprès des investisseurs nationaux et internationaux. Ce dernier point est assuré par les bureaux de soutien à l’investissement (Yatırım Destek Ofisi) qui dépendent directement des agences et qui sont chargés de guider les entrepreneurs extérieurs à la région dans leurs démarches d’installation17. La représentation permanente de l’agence Karacadağ à Şanlıurfa est d’ailleurs officiellement un bureau de soutien à l’investissement qui organise des tours de promotion de la région pour les personnes extérieures (illustration 4) et des séjours d’étude à l’étranger pour les élites locales, notamment en France. L’agence a ainsi organisé un voyage d’étude à Rennes auprès du cluster de recherche Valorial et du technopôle Rennes-Atalante pour son propre compte mais aussi pour la municipalité, la chambre de commerce et d’industrie et les syndicats patronaux. L’objectif final est de développer des clusters industriels à Şanlıurfa autour de l’agro-alimentaire et du textile. Gaziantep développe la même stratégie sans aucune concertation préalable, montrant par là - même la croyance en des vertus intrinsèques à un modèle de développement localisé, mais qui se retrouve déterritorialisé dans la mesure où la structure productive locale ne correspond pas au contexte favorable à la réussite de telles entreprises de développement (Torre, 2006).

Conclusion

30La création de l’agence de développement Karacadağ permet ainsi de relativiser la portée du processus de régionalisationen Turquie et d’atténuer la représentation de la spécificité kurde dans ce processus. Cet exemple local montre que le terme même de région est parfois usurpé dans cette réforme, dans la mesure où la loi ne crée pas d’échelon territorial administratif intermédiaire entre l’Etat et les provinces. Cependant, elle répond en partie à la définition posée par Marcou car elle facilite la mise en place d’un espace d’action publique pour mobiliser un tissu économique à une échelle intermédiaire (Marcou, 2002).

31Cette agence n’est pas seulement l’aboutissement d’un processus externe de transformation de l’Etat central sous pression de l’Union européenne mais c'est aussi l’incarnation d’une volonté gouvernementale et des milieux économiques locaux qui lui sont proches de promouvoir le niveau local dans les dynamiques économiques nationales. Elle est le résultat de l’application d’un modèle standardisé sur le plan national et international et n’est pas une exception imposée par la situation politique locale. Il apparaît clairement que le découpage initial permet de contrebalancer le pouvoir local du BDP à Diyarbakır par un pouvoir municipal proche de l’islam politique à Şanlıurfa mais l’agence participe aussi à la création de la situation de « post-exceptionnalité » dans le Sud-est turc en installant dans le paysage local un interlocuteur intermédiaire supplémentaire entre l’Etat central, les collectivités locales et les entrepreneurs locaux.

32Les agences de développement en Turquie peuvent-elles donner naissance à un nouveau mode de développement territorial, dans le sens où les acteurs locaux ne visent plus seulement à promouvoir les ressources locales mais à créer des ressources territoriales (Koop & al. 2010) ? Il apparaît en effet que la recomposition des systèmes économiques locaux s’effectue avant tout via une compétitivité territorialisée et prend la forme d’un système de gouvernance élargi à d’autres acteurs que les élites économiques et politiques traditionnelles (Gumuchian, Pecqueur, 2007). La définition du champ de compétences et du mode de fonctionnement des agences de développement répond explicitement à cette attente, même si on sait par ailleurs que leur fonctionnement reste étroitement lié au pouvoir central (Massicard, 2008). Plus qu’une régionalisation administrative et qu’une volonté de favoriser un développement équilibré du territoire national, c’est bien un nouveau mode de management territorial au service de la compétitivité régionale qui a été mis en place.

33Cette ambition, répétée dans chaque entité nouvellement créée, risque cependant de se heurter aux velléités régionales, comme l’atteste l’exemple de la concurrence entre Gaziantep et Şanlıurfa. La recherche de la compétitivité territoriale aboutit ainsi à une sélection des territoires les plus performants au détriment des autres, processus qui a déjà commencé. Diyarbakır semble ainsi hors jeu car seule Şanlıurfa est identifiée comme rivale potentielle à Gaziantep dans toute la région du Sud-est anatolien. Le cercle vertueux du développement local territorialisé se heurte ainsi à des situations locales qui pourraient remettre en cause son efficacité.

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Notes

1  Kalkınma Ajanslarının Kuruluşu, Koordinasyonu ve Görevleri Hakkında Kanun, Kanun n°5949, Resmi Gazete, 08/02/2006.

2  Entretien avec İlhan Karakoyun, Secrétaire général de l’agence, Agence de développement Karacadağ Diyarbakır, 21/06/2010.

3  Entretien avec Emir Uğur Divitçi, Responsable du bureau de soutien à l’investissement, Investment support office, Şanlıurfa, 30/06/2010.

4  Radikal, 8 janvier 2009, « 7.500 TL maaşlı işe başvuran yok » (Pas de candidature pour un poste à  7500 TL). Comme ordre de grandeur, un professeur d’université en fin de carrière gagne approximativement 4500 TL.

5  Par exemple le Mülkiye, faculté de sciences politiques de l’Université moderne d’Ankara, destiné à former l’élite républicaine à la gestion des prérogatives étatiques, dont est issue la majorité des vali, équivalent des préfets dans les provinces turques.

6  Entretien avec Deniz Akkhave, ancienne responsable de la politique régionale du DPT, Ankara, 01/07/2010.

7  La position de chercheur étranger entraîne parfois l’avantage, et l’inconvénient sans doute, d’être invité sans réelle possibilité de refus à des soirées mondaines des membres de l’administration provinciale. Les conversations permettent alors d’aborder les questions sous un angle plus informel mais parfois nettement plus éclairant.

8  Entretien avec Mehmet Raşit Okumuş, Assistant du secrétaire général, Agence de développement Karacadağ, Diyarbakır, 21/06/2010.

9  Entretien avec Abdullah Erin, Secrétaire général de l’agence, Agence de développement DiKa, Mardin, 23/06/2010.

10  Entretien avec Deniz Akkhave, ancienne responsable de la politique régionale du DPT, Ankara, 01/07/2010.

11  Entretien avec İlhan Karakoyun, Secrétaire général de l’agence, Agence de développement Karacadağ, Diyarbakır, 21/06/2010.

12  Entretien avec Teresa Reeves, délégation de la Commission européenne en Turquie, Ankara, 25/06/2009.

13  Entretien avec Mehmet Raşit Okumuş, Assistant du secrétaire général, Agence de développement Karacadağ, Diyarbakır, 21/06/2010.

14  Entretien avec Deniz Akkhave, ancienne responsable de la politique régionale du DPT, Ankara, 01/07/2010.

15  Şanlıurfa Pamuk Platformu, dont la deuxième réunion s’est tenue le 20 janvier 2011 dans les locaux de la Bourse de commerce de Şanlıurfa, en présence du secrétaire général et des conseillers de l’agence Karacadağ. Voir http://www.investinurfa.org.tr/haber-duyuru.asp?NewsCatId=1 , consulté le 11/02/2011.

16  Entretien avec Mehmet Raşit Okumuş, Assistant du secrétaire général, Agence de développement Karacadağ, Diyarbakır, 21/06/2010.

17  Entretien avec Emir Uğur Divitçi, Responsable du bureau de soutien à l’investissement, Investment support office, Şanlıurfa, 30/06/2010.

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Table des illustrations

Titre Illustration 1 - Le découpage régional et provincial de l’Anatolie du Sud-est
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/12405/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 168k
Titre Illustration 2 - Les locaux de l’agence Karacadağ dans les nouveaux quartiers, Diyarbakır
Crédits Auteur : B. Montabone, juin 2010.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/12405/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 312k
Titre Illustration 3 - Canal d’irrigation à Şanlıurfa, issu du programme GAP
Crédits Auteur : B. Montabone, juin 2010.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/12405/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 248k
Titre Illustration 4 - Voyage d’étude sur les potentialités touristiques autour de Şanlıurfa, organisé par l’agence Karacadağ. Ici sur le site mésolithique de Göbeklitepe
Légende Ici, sur le site mésolithique de Göbeklitepe.
Crédits Auteur : B. Montabone, juin 2010.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/12405/img-4.jpg
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Pour citer cet article

Référence électronique

Benoit Montabone, « Régionalisation et développement régional en Anatolie du Sud-est : réflexions autour de la région Diyarbakır-Şanlıurfa », EchoGéo [En ligne], 16 | 2011, mis en ligne le 04 juillet 2011, consulté le 28 août 2016. URL : http://echogeo.revues.org/12405 ; DOI : 10.4000/echogeo.12405

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Auteur

Benoit Montabone

Benoît Montabone est doctorant à l’Université Européenne de Bretagne - Rennes 2 et membre de UMR 6590 ESO, ESO-Rennes. benoit.montabone@uhb.fr

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