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Sur le Champ
Les découpages territoriaux en Europe

Grandir en une nuit : le discret redécoupage des municipalités allemandes

Daniel Florentin

Résumés

Le redécoupage des municipalités allemandes est un processus discret et souvent négligé par les études urbaines sur le pays. Il repose sur une situation paradoxale : les municipalités disposent d’une forte autonomie garantie par un droit municipal très touffu, mais le découpage des communes est l’apanage unique des Länder. Le découpage est ainsi une question traitée par l’échelon régional, qui a cherché, depuis une cinquantaine d’années, à constamment transformer la carte municipale en réduisant le nombre de communes. Ces processus de transformation territoriale sont l’objet de contestations, et participent de changements dans la façon de concevoir la ville (allemande) qui sont l’objet de cet article.

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Texte intégral

Introduction

1« Nous avons besoin d’une région forte, pas de fusions de communes (Eingemeindungen) »1. C’est en ces termes que Michael Czupalla, élu démocrate-chrétien (CDU) du Landkreis (arrondissement) de Saxe du Nord, tenait à marquer son désaccord avec le projet de redécoupage territorial évoqué par le maire de Leipzig en septembre 2012, et visant à intégrer à la ville quatre nouvelles communes, Markkleeberg, Markranstädt, Schkeuditz et Taucha. Ce projet n’était que l’ultime étape d’un processus long de refonte profonde de la carte municipale non seulement à l’échelle de la ville de Leipzig, mais aussi du Land de Saxe, et des autres Länder de l’Est de l’Allemagne. Ce processus de transformation des périmètres territoriaux est discret et peu étudié, souvent pris comme un déjà-là, un fait non discuté (comme le montrent par exemple les travaux de Nuissl et Rink, 2005 ou certains travaux de Herfert et Röhl, 2001), voire ignoré par d’autres qui traitent pourtant des évolutions urbaines locales (Wiechmann, 2007). Ce processus de réagencement de la carte municipale est pourtant fondamental dans la compréhension des évolutions des territoires urbains allemands et nécessaire au décryptage de la littérature allemande sur les questions urbaines nationales.

  • 2 Au même titre que les Gemeinde (équivalent des communes, rurales ou urbaines) et les (Land-)Kreise (...)
  • 3 Cette autonomie est garantie notamment par l’article 28 de la loi fondamentale (Grundgesetz), qui c (...)

2Les études sur les découpages administratifs allemands se cantonnent souvent à une approche institutionnelle sur le fédéralisme et à une analyse de l’évolution des rapports de force entre l’État national (Bund) et les régions (Länder) (Seibel, 2001 ; Wollmann, 2004). L’échelon municipal n’est en effet pas un troisième niveau fédéral dans le système allemand : les communes, dans le droit constitutionnel, ne sont pas une structure fédérale, mais simplement des parties des Länder (Wollmann, 2004)2. À ce titre, les changements de découpage administratif sont du seul ressort des Länder, par leurs parlements respectifs et par le biais de leurs législations. L’Allemagne présente donc la situation paradoxale d’un système disposant d’un droit municipal fort, insistant sur une valeur cardinale, l’autonomie des communes3, mais dans lequel les frontières municipales sont fixées par les Länder.

3Cet article cherche à éclairer cet angle mort des travaux sur l’Allemagne. Son objet est moins de suivre scrupuleusement l’évolution des différents tracés municipaux, qui a peu d’intérêt en soi, que de comprendre les annexions et redécoupages multiples de la carte municipale allemande comme un processus politique et territorial, faisant l’objet de contestations (Edwards, 2008) et visant des objectifs non seulement fiscaux mais également symboliques et territoriaux et contribuant à l’émergence de villes de plus en plus étalées et de moins en moins denses.

4Nous reviendrons tout d’abord sur les débats concernant les changements de périmètres municipaux pour en établir le caractère éminemment politique, et voir la spécificité du cas allemand dans ces débats avec ses deux vagues de redécoupages. Nous étudierons ensuite en détail la phase la plus récente du redécoupage municipal allemand, celle des années 1990 et 2000, qui a concerné quasi-exclusivement l’Est du pays, à travers l’exemple des réformes menées en Saxe, qui fut une région pionnière à l’Est en la matière. Nous analyserons les effets sur les perceptions des évolutions urbaines que ces redécoupages ont générés, pour notamment montrer comment le décryptage de ces processus permet de nuancer fortement l’une des théories urbaines les plus en vogue dans la littérature allemande, celle des cycles urbains.

Les réformes territoriales et les redécoupages municipaux : le coup de ciseau politique

5Les transformations des découpages municipaux sont une branche souvent négligée des boundaries studies, traitant en particulier des questions de contrôle politique du territoire (Feiock et Carr, 2001 ; Rice et al., 2014), même si cette approche est loin d’être dominante dans la littérature concernant le cas allemand.

Les annexions et fusions de communes : un sujet politique

  • 4 Même si on trouve également des travaux s’inscrivant dans cette veine sur le cas sud-africain, anal (...)

6Les principales transformations territoriales affectant le périmètre des communes relèvent de processus d’annexions ou de fusions. Les différents travaux cherchant à en analyser le fonctionnement témoignent d’une sur-représentation du cas américain (Edwards, 2008)4. Le cas américain est pourtant assez particulier, puisque les transformations qui le distinguent émanent souvent d’une logique bottom-up, et ressortissent fréquemment d’une volonté de sécession fiscale, là où les dynamiques européennes, et en particulier allemandes, sont davantage marquées par des logiques top-down de refonte de la carte locale par un échelon administratif et politique supérieur.

7Ces différents travaux montrent que ce type de modification des périmètres d’exercice des municipalités est loin de se limiter à un simple changement administratif, mais correspond bien davantage à un processus (géo)politique (Austin, 1999 ; Fleischmann, 1986). Les annexions municipales sont ainsi souvent l’occasion d’une redistribution de la géographie politique et urbaine locale (Rice et al., 2014, p. 140). Ces différents travaux détaillent notamment les facteurs présidant à ces réformes territoriales. L’ambition à l’œuvre derrière ces différentes annexions n’est souvent pas prioritairement démographique, même si le lien entre croissance de la population et réagencement des frontières municipales par fusions est relativement logique (Rice et al., 2014). Dans les cas américains comme européens, les annexions et fusions de diverses natures sont davantage guidées par des considérations fiscales (Cho, 1969) ou de contrôle de l’usage des sols (Fischl, 2001) : les annexions sont ainsi considérées comme un des outils importants à la disposition des responsables de planification stratégique à l’échelle régionale pour pouvoir contrôler l’étalement urbain (Edwards, 2008).

8Le caractère politique de ce processus de transformations des découpages municipaux se retrouve dans ses temporalités : il est rarement un processus linéaire et connaît des phases plus ou moins intenses. En Allemagne comme dans d’autres pays, ces réformes furent effectuées par vagues, en l’occurrence dans les années 1960-1970 et 1990-2000 (Meligrana, 2004 ; Wollmann, 2004), la deuxième vague venant généralement compléter les réformes initiées par la première.

9Les annexions et fusions sont donc l’objet de négociations : ce sont des processus où se jouent des questions de services publics, de redistribution des taxes, de planification urbaine ou de pouvoir de décision concernant l’usage des sols. Ces enjeux politiques peuvent ainsi déboucher sur des formes diverses de conflits : c’est dans cet esprit que la littérature sur les boundaries studies a pu faire le lien entre nouveaux découpages municipaux et fragmentation métropolitaine (Cox et Jonas, 1993).

10Sur le temps long, les travaux menés notamment par Meligrana ont montré une divergence entre le cas américain où le nombre de municipalités n’a cessé d’augmenter, tandis que la tendance, pour les cas européens, est à une simplification de la carte municipale, le nombre de municipalités ne cessant de diminuer, principalement sous l’effet de fusions et annexions, conduites localement ou par des autorités centrales (Meligrana, 2004).

Les redécoupages de la carte municipale allemande: un simple artefact rationnel?

11Cet intérêt pour les redécoupages de la carte municipale a cependant fait l’objet de peu de travaux sur le cas allemand (Wollmann, 1997 et 2004 faisant relativement exception en la matière), se limitant souvent à des analyses juridiques des changements effectués. Même dans les travaux de Wollmann, la dimension territoriale de ces réformes demeure relativement seconde.

12Les différentes réformes de la carte municipale sont davantage présentées comme l’aboutissement d’un processus quasi-rationnel que comme un processus politique et conflictuel. Wollmann distingue ainsi deux vagues de transformation des découpages locaux (Wollmann, 2000 et 2004). La première remonte aux années 1960 et 1970, et a concerné les Länder de l’Ouest ; la seconde eut lieu dans les années 1990 et 2000 et s’est appliquée aux Länder de l’Est. Face à la forte urbanisation de l’époque du miracle économique allemand (Wirtschaftswunder), accélérée notamment par l’arrivée massive des 10 millions de réfugiés de guerre de l’Est de l’Europe après 1945, une première vague de réforme a ainsi été enclenchée dans les années 1960. Elle coïncidait également avec la volonté politique du gouvernement de Willy Brandt de transférer certaines fonctions publiques aux autorités locales.

13La réforme, telle qu’elle est présentée par Wollmann et d’autres chercheurs allemands, est décrite comme un processus rationnel, qui consiste à définir une taille optimale par des critères normatifs concernant les différents services, scolaires ou sociaux notamment. Elle serait le simple résultat d’une mathématisation du réel faisant se joindre gestion administrative et découpage politique. C’est tout du moins la vision qui en est donnée, alors qu’elle fut l’objet, comme tout processus politique, de négociations. Dans chaque Land, des commissions d’experts et de praticiens se sont réunies pour procéder à ce découpage, qui consistait essentiellement à diminuer le nombre de Kreise (arrondissements) et de Gemeinde (communes). Le nouveau schéma fut ainsi proposé par chaque commission, et les communes ont eu une première phase où elles pouvaient accepter volontairement le découpage, bénéficiant ainsi de subsides incitatifs, appelées des « primes de mariage » (Eheprämien). En moyenne, il fallut neuf ans pour dessiner cette nouvelle carte des gouvernements locaux, qui avait pour objectif principal de créer des lieux centraux (zentralörtliches System, comme le rappelle Wollmann, 2004), dans une filiation philosophique très nette avec les travaux de Christaller.

14Cette première vague de redécoupages s’est cependant soldée par de fortes résistances locales, de la part des responsables politiques et des habitants : près de 50 % des communes concernées n’ont pas accepté volontairement d’appliquer la réforme et il fallut une loi du Land pour l’imposer. De nombreux cas furent portés à la cour constitutionnelle pour contester ces redécoupages, mais la très grande majorité des plaignants furent déboutés (les seuls cas d’annulation le furent pour des questions d’erreur de procédure). La carte municipale fut donc réagencée, avec une forte diminution du nombre de communes, et, dans certains Länder comme en Baden-Würtemberg ou en Bavière, la création de nouvelles entités correspondant à une forme d’intercommunalité (Verwaltungsgemeinschaft ou Verwaltungsgemeinde, selon les cas).

15Dans l’analyse qui est faite de ces réformes, les travaux scientifiques insistent fortement sur la dimension rationnelle du redécoupage, comme s’il s’agissait d’un acte administratif neutre, en sous-estimant les effets territoriaux ainsi que la dimension politique du processus.

16Une seconde vague de réforme a concerné la carte municipale allemande dans les années 1990, concernant cette fois les nouveaux Länder de l’ancienne Allemagne de l’Est, et qu’on peut observer à travers le cas paradigmatique de l’un de ces Länder, la Saxe.

L’exemple de la Saxe : grandir en une nuit

17Le régime socialiste avait découpé le territoire en grands Bezirke (équivalent de districts) qui furent effacés à la réunification, pour remettre en place cinq grands Länder. La période complexe de la réunification fut également l’occasion de redessiner la carte municipale, en suivant principalement le modèle ouest-allemand, dans une stratégie reproduite dans d’autres domaines d’imposition du modèle dominant des vainqueurs, à savoir le modèle de l’Ouest (Wollmann, 1997 et 2003 ; Bafoil, 2006).

La Saxe comme modèle des réformes des Länder de l’Est

  • 5 “As the political debates revealed, the complete restraint from abolishing municipalities by way of (...)
  • 6 80 % des municipalités de ces Länder furent ainsi placées dans ce système d’autorité administrative (...)

18La Saxe a connu une trajectoire un peu différente des autres Länder, qui ont par la suite rejoint le chemin qu’elle avait empruntée en premier. Les gouvernements et parlements des quatre autres Länder de l’Est avaient en effet décidé dans un premier temps de refondre la carte municipale mais sans pratiquer d’annexions et de fusions des municipalités existantes : « Notwithstanding the great number of small (if not tiny) localities and in obvious defiance of expert advice (particularly referring to West German criteria and practice), the governments and parliaments of four East German Länder decided to do entirely without merging and amalgamating existing municipalities » (Wollmann, 2004, p. 121). Comme le rappelle Wollmann5, le motif principal tenait au maintien en l’état de l’échelon de gestion le plus petit, celui à l’échelle duquel avaient émergé les mouvements de contestation du régime ayant conduit à sa chute (Wollmann, 2004). Dans ces quatre Länder furent ainsi seulement créés des autorités supra-municipales communes à plusieurs municipalités6.

19Le gouvernement de Saxe a lui préféré commencer dès les années 1990 une réforme territoriale profonde visant à la diminution du nombre de Gemeinde (communes) et de Landkreise (arrondissements). Cela s’explique sans doute par le fait qu’il s’agissait du Land le plus urbain, le plus industriel, et à ce titre le plus directement frappé par les questions de déclin urbain (où se mêlent déclin démographique et déclin industriel, Fol et Cunningham-Sabot, 2010).

20Les municipalités furent ainsi incitées financièrement à se regrouper volontairement. Un décret prévoyait d’opérer les changements de découpage de force au 1er janvier 1999 pour les communes n’ayant pas accepté de fusionner. En l’espace de dix ans, la Saxe est passée de 1 626 municipalités à 546 (tableau 1), soit une réduction des deux tiers. Un certain nombre de communes rurales choisirent la voie volontaire, mais peu dans les zones très urbanisées, et c’est donc en une nuit, entre le 31 décembre 1998 et le 1er janvier 1999 que la carte de la Saxe fut profondément modifiée (illustrations 1 et 2), et les grandes villes-arrondissements (en rouge sur la carte) fortement élargies.

Tableau 1 - Réformer pour diminuer le nombre de communes. L’exemple saxon

  • 7 Seuil dans le droit communal saxon pour être une « grosse Kreisstadt ».

Date

Nombre de Landkreise (arrondissements)

Nombre de Gemeinde (communes)

dont kreisfreie Städte (villes-arrondissements

dont villes de plus de 17 500 habitants7

03.10.1990

48

1 626

6

-

31.07.1994

48

970

6

-

01.08.1994

28

971

6

-

01.01.1995

28

955

6

7

31.12.1995

28

920

6

7

01.01.1996

22

860

7

10

31.12.1998

22

779

7

29

01.01.1999

22

546

7

30

31.07.2008

22

496

7

33

01.08.2008

10

496

3

47

01.01.2011

10

470

3

50

01.10.2011

10

468

3

50

01.01.2012

10

458

3

50

01.01.2013

10

438

3

50

01.01.2014

10

432

3

50

01.01.2015

10

430

3

50

01.01.2016

10

426

3

50

Source : statistiques du Land de Saxe.

Illustration 1 - La carte de Saxe en 1996

Illustration 1 - La carte de Saxe en 1996

Source : Land de Saxe.

Illustration 2- Land de Saxe en 1999 après les fusions forcées du 1er janvier 1999

Illustration 2- Land de Saxe en 1999 après les fusions forcées du 1er janvier 1999

Source : Land de Saxe.

  • 8 En Saxe par exemple, la carte municipale redécoupée ne laisse plus que trois villes-arrondissements (...)

21Devant la montée non démentie du chômage, de l’émigration et devant l’importance du dépeuplement de certaines zones (Gatzweiler et al., 2009), les autres Länder de l’Est ont opté dès la fin des années 1990 pour des réformes similaires, reposant sur les fusions des différentes communes. Cela a abouti à de nouvelles réformes territoriales entre 2000 et 2008 pour réduire encore le nombre de municipalités : les autorités supra-municipales furent abandonnées, la carte des municipalités transformée, et regroupée autour de quelques grands lieux centraux. En Saxe, cela a conduit à rétrograder certaines communes ayant perdu des habitants, comme Hoyerswerda, en leur enlevant le statut de villes-arrondissements, et certaines des capacités associées à ce statut (illustration 3)8.

Illustration 3 -  Après la nouvelle simplification de 2008 : la Saxe en 2015

Illustration 3 -  Après la nouvelle simplification de 2008 : la Saxe en 2015

La réforme de 2008 n’a pas affecté le périmètre des trois grandes villes-arrondissements et n’a donc pas eu le même impact que la première réforme de 1999

Source : Land de Saxe.

La contestation : le cas de la région de Leipzig

22Cette nouvelle donne territoriale ne s’est pas faite sans heurts ni contestation, notamment dans les zones jouxtant les grandes villes du Land. Cela s’est particulièrement vu autour de la ville de Leipzig. La plupart des communes alentours avaient refusé de fusionner volontairement avec Leipzig. Un décret de 1997 édité par le Land de Saxe prévoit alors la fusion par voie administrative des lieux suivants : la ville de Markkleeberg, les communes de Bienitz, Böhlitz-Ehrenberg, Burghausen, Engelsdorf, Holzhausen, Libertwolkwitz, Lindenthal, Miltitz, Mölkau ainsi que des parties de communes de Kulkwitz Knautnaundorf, Podelwitz, Radefeld, et Rehbach. Cette liste à la Prévert des communes concernées montre bien l’importance des changements alors envisagés. Elle fut entérinée dans une loi du parlement de Saxe, publiée le 9 septembre 1998.

  • 9 On peut s’en convaincre en regardant certains sites de ces communes de la région de Leipzig, où le (...)
  • 10 La décision du tribunal étant, entre autres, justifiée par le fait que la ville avait une existence (...)

23Elus et habitants de la plupart des communes ont contesté ce changement de longue date, dans une dynamique qui rappelle celle de nombreux mouvements « NIMBY » (Not In My Backyard), en utilisant différents canaux de mobilisation. De nombreux référendums locaux furent organisés, pour voter contre la fusion (Eingemeindung). Dans le cas de la commune d’Engelsdorf, par exemple, une consultation fut organisée en 1991 : 96,4 % de la population s’exprima pour le maintien de l’autonomie de la commune. En 1995, une autre consultation eut lieu : près de 95 % des votes exprimés refusaient encore la cession d’autonomie de la commune. Certains groupements d’habitants développèrent alors une rhétorique critiquant le manque de démocratie du processus9, voulant officiellement défendre l’autonomie communale garantie par la constitution. L’argument porté par les différents contestataires ne fut jamais fiscal, mais jouant sur la règle juridique et une rhétorique de la démocratie qui ne serait pas respectée. Il n’en reste pas moins que l’argument fiscal a sans doute joué un rôle non négligeable dans ce refus d’intégrer la commune de Leipzig, l’impôt foncier y étant plus élevé que dans les communes alentours. De nombreux responsables des communes concernées saisirent alors le tribunal constitutionnel de Saxe (Sächsische Verfassungsgericht). Leur demande fut refusée, sauf pour la ville de Markkleeberg, qui put conserver son autonomie10.

24La contestation fut certes importante, et reposant vraisemblablement sur un refus d’intégration fiscale, mais, comme dans les réformes effectuées en Allemagne de l’Ouest dans les années 1960, écartée par des décisions judiciaires. Les fusions furent ainsi plus imposées que négociées, et envisagées dans une perspective « top-down », pour permettre notamment de consolider certaines grandes villes, qui voyaient leur population décliner fortement.

La fin du déclin démographique : chronique d’une ville étalée

25Cette annexion de communes n’a pas été sans effets sur la répartition de la population et sur le statut des villes qui ont ainsi vu leur population changer d’un trait de plume. De façon très claire, la réforme a principalement bénéficié aux grandes villes. Elle a permis aux villes de Leipzig et Dresde de regagner respectivement 50 000 et 35 000 habitants en une nuit (Knabe, 2002) (illustrations 4 et 5), là où la tendance observée depuis le début des années 1990 était celle d’une baisse continue et importante de la population. Ces zones annexées sont typiquement les zones où les migrations périurbaines avaient été très fortes dans les années précédentes, et dont le solde migratoire est constamment positif pendant la décennie 2000.

26L’objectif poursuivi est en fait en partie démographique, afin d’assurer à la ville le statut de grande ville, en dépassant, dans les cas de Leipzig comme de Dresde, le seuil symbolique des 500 000 habitants. Ce seuil n’a pas pour lui que la seule force de l’image d’une ville demi-millionnaire ; c’est également la garantie pour la ville d’obtenir des subsides supplémentaires, le seuil étant fixé à cette hauteur. Le redécoupage de la carte municipale est ici principalement motivé par des considérations fiscales et politiques (Edwards, 2008), même si certaines études ont pu montrer que les recettes générées par ces annexions ne peuvent cependant que partiellement compenser les pertes générées par la dépopulation et l’érosion de la sphère productive (Lenk et Kuntze, 2007). Comme le rappelle Diana Reckien, « it was a political decision to include the suburban areas of Leipzig and regain the population into the municipal statistics, so that additional funds are allocated by the federal government. Incorporations are often due to financial considerations » (Reckien, 2007, p 94).

Illustration 4 - Évolution de la population en Saxe (1995-1998). Les grandes villes en fort déclin

Illustration 4 - Évolution de la population en Saxe (1995-1998). Les grandes villes en fort déclin

Source : données IÖR ; réalisation : D. Florentin.

Illustration 5 - Les effets des annexions. Les grandes villes grossissent en une nuit

Illustration 5 - Les effets des annexions. Les grandes villes grossissent en une nuit

Source : données IÖR ; réalisation : D. Florentin.

27Le résultat de ces fusions et annexions permet certes d’élargir l’assiette fiscale de la commune, mais il sert aussi à masquer par un artefact statistique certaines évolutions urbaines. Les villes allemandes, par ces multiples transformations, s’éloignent en fait progressivement du modèle classique de la ville européenne, dense et compacte, pour progressivement devenir des villes peu denses et très étalées. La ville de Leipzig en donne un bon exemple (illustrations 6et 7) : elle dont Goethe disait qu’elle était un « petit Paris » a vu sa taille doubler lors de la seule annexion de 1999. Ces transformations confirment les résultats concernant la compacité des villes européennes de l’étude ESPON, qui montrent que les aires urbaines de l’Est, en dehors de Berlin, ont un profil assez peu compact par rapport aux autres villes européennes (ESPON, 2013, p. 27). La ville compacte ne l’est plus que sur le papier et dans les documents officiels de planification de la ville, qui vantent la ville européenne des chemins courts.

Illustration 6 - Extension du domaine leipzigeois

Illustration 6 - Extension du domaine leipzigeois

Source : données de la ville de Leipzig ; réalisationD. Florentin, 2008,

Illustration 7 - L’artefact des annexions au prisme de la densité. L’exemple de Leipzig

Illustration 7 - L’artefact des annexions au prisme de la densité. L’exemple de Leipzig

Source : données de la ville de Leipzig ; réalisation : D. Florentin.

28Par ces recompositions, dont la Saxe a été pionnière à l’Est, mais qui se sont multipliées dans tous les autres Länder de l’Est, on assiste à un changement d’échelle pour les principales villes, qui devient progressivement un changement urbain : celui de villes (perdant des habitants) devenues de plus en plus étalées et, de ce fait, de moins en moins denses. À population égale entre 1914 et 2007, la ville de Leipzig a ainsi vu sa superficie quadrupler (illustration 8). Ce changement, provoqué par ces transformations dans les découpages municipaux, est généralement occulté par les travaux scientifiques traitant de ces territoires. Cela a des répercussions directes sur l’analyse d’un certain nombre de phénomènes urbains par la recherche allemande, notamment la périurbanisation, et sur leur formalisation théorique.

Illustration 8 - Une population stable et une tache urbaine de plus en plus étalée

Illustration 8 - Une population stable et une tache urbaine de plus en plus étalée

En rouge : Leipzig en 1914 et en violet Leipzig en 2007.

Source : document interne de la LWB.

Les effets politiques et scientifiques de ces redécoupages : comment nuancer la théorie des cycles urbains ?

29Ces redécoupages ont permis l’intégration dans le giron des grandes villes de la quasi-intégralité de leur couronne périurbaine, créant ainsi des territoires toujours plus vastes. Leur prise en compte permet d’apporter des nuances importantes à deux discours scientifiques relativement dominants : celui de la fin de la périurbanisation et son corollaire, qui est celui de la théorie des cycles urbains.

30On ne compte plus les travaux de recherche se réclamant de la théorie des cycles urbains. Cette théorie a en particulier séduit dans le monde académique allemand, où des thèses se développent autour de ce seul cadre théorique pour identifier, dans des approches souvent quantitatives, dans quelle partie du cycle tel ou tel espace se situe.

31Cette théorie a été formalisée dans les années 1980 par Van den Berg et al. (1982) et complétée par John Chesire dans les années 1990 (Fol et Cunningham-Sabot, 2010 pour une analyse critique). Elle doit son attrait à sa méthodologie très empirique : à partir de l’observation des trajectoires de 189 villes de différents pays européens, ils ont dégagé une trajectoire commune, qui verraient trois stades se succéder : l’urbanisation, la périurbanisation, la désurbanisation, suivis, dans la version complétée, d’une phase de réurbanisation. Elle est devenue peu à peu un canevas d’analyse quasi-prédictif de l’évolution des villes.

32Cependant, les redécoupages successifs de la carte municipale allemande, et en particulier est-allemande, permettent d’en contester le caractère mécanique. Certains chercheurs ont ainsi utilisé cette théorie pour montrer que la plupart des villes de l’Est suivaient ce schéma, et que la phase de périurbanisation était relativement révolue, suivie par une nouvelle phase de retour au centre des populations (Haase, 2006 ou Nuissl et Rink, 2005, par exemple). Le changement de périmètre des différentes communes, par son ampleur, rend ce type de jugement pour le moins discutable.

33Les territoires périurbains ayant été intégrés administrativement aux espaces urbains, ils sortent ainsi du domaine périurbain : il est cependant un peu hâtif et scientifiquement délicat de conclure à une fin de la périurbanisation. On observe une absorption statistique des territoires périurbains par les territoires urbains, sans que les premiers aient fait l’objet d’une intégration particulière dans les politiques urbaines : ces territoires restent marqués par une faible offre de transports publics, un aménagement laissant peu de place à l’espace public, une densité des espaces bâtis relativement faible. L’annexion semble essentiellement guidée par des considérations fiscales et politiques, plutôt que par des préoccupations d’aménagement de ces territoires anciennement périurbains.

34Par ailleurs, les découpages municipaux allemands posent un problème méthodologique : leur évolution rend délicates les comparaisons sur le temps long, puisque le cadre statistique ne cesse de bouger. Leur refonte a un rôle politique, qui est parfois absorbé par certains discours scientifiques, celui de mettre en avant par des artefacts statistiques des évolutions urbaines qui sont souvent plus complexes et plus discutables.

Conclusions

35La carte municipale allemande est tout sauf stable, ayant connu de nombreuses réformes au cours des 50 dernières années, suivant à chaque fois la logique d’une réduction du nombre de municipalités et d’un élargissement des périmètres urbains. Cette transformation fréquente a pour conséquence de rendre souvent difficilement lisibles les évolutions urbaines qui se cachent sous ces changements de périmètres : il est souvent compliqué de pouvoir mener des analyses statistiques sur le temps long, le cadre étant régulièrement modifié dans des proportions non négligeables. Ces évolutions informent largement la façon dont les territoires allemands sont parfois analysés, et font des découpages territoriaux un outil politique et quasi-idéologique, visant par exemple à minimiser les processus de déclin démographique dans une partie de l’Est de l’Allemagne, en particulier dans les grandes villes.

36Ces redécoupages récurrents, qui tendent tous vers une diminution du nombre de collectivités, disent également la distorsion croissante entre le découpage administratif des villes et leur urbanité. Il n’est ainsi pas rare de traverser de très grandes portions pas ou peu aménagées entre deux quartiers d’une ville, souvent récemment annexés : ces portions peuvent parfois résulter de pratiques de planification datant de l’époque socialiste ou de changements plus récents. Ces annexions à répétition participent ainsi de l’émergence de villes de plus en plus étalées, loin de l’image de la ville européenne dense et compacte. Ils forgent de nouvelles entités, où les relations entre une ville et son espace périurbain ont été partiellement neutralisées par l’intégration (administrative), souvent forcée et régulièrement contestée, des territoires périurbains dans le giron communal. Cette annexion administrative n’est cependant pas le gage d’une intégration réussie de ces différents quartiers dans la commune à laquelle ils sont progressivement rattachés : l’artefact statistique ne se substitue pas aux besoins de gouvernance.

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Bibliographie

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Notes

1 http://www.linksfraktion-nordsachsen.de/nc/presse/detail/archiv/2012/september/zurueck/archiv-c3725c07d2/artikel/eingemeindung-nach-leipzig-fuer-taucha-und-schkeuditz-kein-thema/

2 Au même titre que les Gemeinde (équivalent des communes, rurales ou urbaines) et les (Land-)Kreise (équivalent de l’arrondissement, correspondant à l’anglais counties, niveau supérieur aux communes).

3 Cette autonomie est garantie notamment par l’article 28 de la loi fondamentale (Grundgesetz), qui consiste en une clause de compétence générale, et qui a été le ciment du droit municipal allemand depuis le XIXe siècle.

4 Même si on trouve également des travaux s’inscrivant dans cette veine sur le cas sud-africain, analysant en particulier l’innovation territoriale à l’œuvre dans les réformes des provinces et des municipalités dans la période suivant immédiatement la fin de l’apartheid (Antheaume et Giraut, 2002).

5 “As the political debates revealed, the complete restraint from abolishing municipalities by way of amalgamation was motivated by the political concern of governments and parliaments in these Länder that it would be politically and morally not tolerable to do away with the (even smallest) municipalities as local political and democratic arenas, hardly had they been revived and regained as a crucial political achievement of the “democratic revolution” which, in many ways, as a victory of basic democratic movements and round-tables not least in small localities”, Wollmann, 2004, p. 121.

6 80 % des municipalités de ces Länder furent ainsi placées dans ce système d’autorité administrative supra-municipale (Wollmann, 2004).

7 Seuil dans le droit communal saxon pour être une « grosse Kreisstadt ».

8 En Saxe par exemple, la carte municipale redécoupée ne laisse plus que trois villes-arrondissements, Chemnitz, Dresde et Leipzig, là où il y en avait sept avant la dernière réforme de 2008 (Görlitz, Hoyerswerda, Plauen, Zwickau et les trois restantes).

9 On peut s’en convaincre en regardant certains sites de ces communes de la région de Leipzig, où le ton est souvent âpre contre ces décisions : http://engelsdorf.net/home.html

10 La décision du tribunal étant, entre autres, justifiée par le fait que la ville avait une existence millénaire, alors même que de nombreuses communes lui avaient été adjointes par annexions dans les années précédentes.

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Table des illustrations

Titre Illustration 1 - La carte de Saxe en 1996
Crédits Source : Land de Saxe.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/14533/img-1.jpg
Fichier image/jpeg, 280k
Titre Illustration 2- Land de Saxe en 1999 après les fusions forcées du 1er janvier 1999
Crédits Source : Land de Saxe.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/14533/img-2.jpg
Fichier image/jpeg, 272k
Titre Illustration 3 -  Après la nouvelle simplification de 2008 : la Saxe en 2015
Légende La réforme de 2008 n’a pas affecté le périmètre des trois grandes villes-arrondissements et n’a donc pas eu le même impact que la première réforme de 1999
Crédits Source : Land de Saxe.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/14533/img-3.jpg
Fichier image/jpeg, 208k
Titre Illustration 4 - Évolution de la population en Saxe (1995-1998). Les grandes villes en fort déclin
Crédits Source : données IÖR ; réalisation : D. Florentin.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/14533/img-4.jpg
Fichier image/jpeg, 76k
Titre Illustration 5 - Les effets des annexions. Les grandes villes grossissent en une nuit
Crédits Source : données IÖR ; réalisation : D. Florentin.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/14533/img-5.jpg
Fichier image/jpeg, 76k
Titre Illustration 6 - Extension du domaine leipzigeois
Crédits Source : données de la ville de Leipzig ; réalisationD. Florentin, 2008,
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/14533/img-6.jpg
Fichier image/jpeg, 72k
Titre Illustration 7 - L’artefact des annexions au prisme de la densité. L’exemple de Leipzig
Crédits Source : données de la ville de Leipzig ; réalisation : D. Florentin.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/14533/img-7.jpg
Fichier image/jpeg, 40k
Titre Illustration 8 - Une population stable et une tache urbaine de plus en plus étalée
Légende En rouge : Leipzig en 1914 et en violet Leipzig en 2007.
Crédits Source : document interne de la LWB.
URL http://echogeo.revues.org/docannexe/image/14533/img-8.jpg
Fichier image/jpeg, 179k
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Pour citer cet article

Référence électronique

Daniel Florentin, « Grandir en une nuit : le discret redécoupage des municipalités allemandes », EchoGéo [En ligne], 35 | 2016, mis en ligne le 19 avril 2016, consulté le 24 mai 2017. URL : http://echogeo.revues.org/14533 ; DOI : 10.4000/echogeo.14533

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Auteur

Daniel Florentin

Daniel Florentin, Daniel.Florentin@ens.fr, est post-doctorant au LATTS (Laboratoire Techniques, Territoires, Sociétés), Université Paris Est.

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