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Sur le Champ
Ressources urbaines

L’informalité comme une ressource urbaine ? Le cas des favelas de Rio de Janeiro

Rafael Soares Gonçalves

Abstracts

This article analyzes the role played by urban informality in the process of the configuration and access to urban resources. In the case of the favelas of Rio, informality may allow access to special areas of the city, which is not possible through the market or through the application of the housing policies. It still allows the logics more functional and adapted to the needs of the residents and is indirectly and paradoxically, a resource to residents allowing them access to the city.In order to demonstrate the strategies and the impacts of the informal practices, we have chosen three cases: the practices of self-build, and then forms of informal management of water supply and, finally, the exemption from the cost of the commercial allows in the areas of the favelas.

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Full text

1Les ressources disponibles dans la ville ne sont pas réparties de façon équitable. On observe actuellement une tendance systématique à la privatisation de toutes les formes collectives d’accès à ces ressources. Les services collectifs, tels que l'eau, l'électricité, les transports sont de plus en plus entendus comme des produits de marché plutôt que comme des droits des citadins. La privatisation des biens collectifs urbains gagne des proportions de plus en plus importantes, sous la forme de partenariats publics-privés pour la gestion de quartiers entiers ou encore par la vente des droits d’image de paysages urbains et monuments.

2Plusieurs ressources offertes dans l´espace urbain sont souvent des éléments intrinsèques à la propre urbanité. Dans cet article, nous définissons les ressources urbaines comme celles disponibles en ville et dont les citadins ont spécifiquement besoin pour y vivre. Les ressources urbaines sont ainsi des ressources de la ville. Dans un contexte où la ville est de plus en plus assimilée à une marchandise à vendre, la réflexion sur les ressources urbaines devient particulièrement importante. La possession de ces ressources, leur partage et la règlementation de leur accès sont au cœur du processus de production de l’espace urbain et sont directement liés à la notion de droit à la ville. Au sens de Lefebvre, le droit à la ville n’est pas uniquement le droit d’accéder aux différentes fonctions de la ville, mais également l’activité participative des citadins à la construction de l’espace dans lequel ils vivent (Lefebvre, 2001). Dans une époque de privatisation des ressources disponibles en ville, il est nécessaire de concevoir les ressources urbaines comme des biens communs et de comprendre les logiques qui régissent l’utilisation de ces ressources (Ostrom, 1990). La gestion de ces ressources est finalement un acte politique et suscite des débats sur la façon de planifier et concevoir la ville.

3La réflexion sur la production de l’espace permet de comprendre qu'un emplacement donné peut être configuré comme une ressource en soi, permettant d’accéder à d'autres ressources potentielles. L’espace joue un rôle instrumental et constitue et reproduit les structures et les relations sociales. La ressource qui se traduit par une localisation spécifique dans la ville se manifeste en termes économiques lorsqu’elle est appropriée par le marché immobilier qui en extrait la plus-value Ainsi, les coûts économiques du logement sont proportionnels à la possibilité des citadins d´accéder aux ressources urbaines, c´est-à-dire, d´après Lucio Kowarick (1979), suivant la logique du marché, plus le coût de logement est modeste plus le quartier sera précaire.

  • 1 Plusieurs travaux abordent aussi la question de l´informalité urbaine dans les pays dit développés. (...)

4Le présent article analyse le rôle exercé par l'informalité urbaine dans ce processus de configuration et d'accès aux ressources urbaines. L'informalité ne doit pas être comprise nécessairement comme un cadre irrégulier, illégal, marginal ou hors de la portée de l’État. Comme le souligne Roy, une abondante littérature du « tiers monde » offre depuis longtemps une lecture assez intéressante sur l’informalité (Roy, 2009a, p. 826) 1. D´ailleurs, la notion d’informalité urbaine a récemment repris de l´ampleur et a été l´objet de plusieurs travaux scientifiques en France (Jacquot et al., 2016 ; Bautes et al., 2016 ; Boudreau et al., 2016 ; Lussault, 2016).

5Plusieurs de ces travaux démontrent que l’État n’est nullement absent des espaces informels et, dans bien des cas, a été l’un des acteurs principaux du processus de développement et de consolidation de ces zones. Outre la question de l´État, plusieurs de ces travaux affirment qu´il n'existe pas de frontière clairement délimitée entre le formel et l’informel. D´après Jacquot et al. (2016), par exemple, « le terme informel ne doit pas être compris comme négatif du formel, sous-entendant qu’il n’aurait pas de forme, donc pas de règle ». L’informel, encore selon Jacquot et al. (2016), apparaît « mêlé au formel, produisant une déclinaison de régimes d’urbanisme et d’organisation sociale de la ville en fonction du degré de pratiques hors-normes qu’ils recèlent. ».

6L’informalité pourrait être caractérisée comme une forme de production de l’espace, une façon de planifier, de discipliner, d'exercer le pouvoir et de réguler. Il ne s'agit pas nécessairement d'une organisation extra-légale (Roy, 2009b, p. 84). L'informalité n’est pas quelque chose de parallèle au formel et au légal, mais s’intègre pleinement aux pratiques de pouvoir de l’État. Rolnik (2015, p. 217) corrobore en partie cette réflexion lorsqu'elle affirme que les catégories de possession présentes dans les zones informelles sont souvent partiellement formelles, reconnues ou légales, et génèrent des zones d’ombre et des combinaisons distinctes de légalité et de formalité. Dans cette même direction, Lussault souligne aussi que les « espaces informels ne sont pas sans ordre, ni sans régulation » (Lussault, 2016, p. 32). Ce brouillage des catégories, comme l´affirme Jacquot et al. (2016) « découle d’abord des pratiques informelles des agents qui incarnent la règle et qui imprègnent le gouvernement de la ville de ces logiques ».

  • 2 Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes, créée en 1948 par l’Organisation des (...)
  • 3 La pensée de la CEPAL conçoit le travail informel comme une activité distincte de celle du secteur (...)

7À partir de la réflexion de de Oliveira et de Kowarick, Rolnik ajoute que l’informalité apporte une main-d'œuvre excédentaire qui reproduit des formes de travail et de production liées à la survie (Rolnik, 2015, p. 157). De Oliveira propose une explication plus large et systématique pour décrire l’économie urbaine sous-développée. Il démontre que ce qui est apparemment marginal participe de manière dialectique aux processus contemporains d´accumulation économique. Cette position propose sans aucun doute une réflexion sur l´informalité plus avancée que celles extrêmement dualistes de la CEPAL2 ou des théoriciens de la marginalité (Arantes, 2009, p. 113)3. Selon Francisco de Oliveira, il y a une relation entre des formes économiques urbaines de subsistance et les nouveaux rapports de production, ce qui permettrait, selon l’auteur, que ces formes économiques tirent les salaires réels vers le bas (Oliveira, 1972, p. 46). Bien que de Oliveira cherche à réfléchir sur l’interdépendance entre formel et informel, il maintient une perception extrêmement négative des zones informelles, lorsqu´il questionne, par exemple, la possibilité de nommer comme des maisons les barraques dans « l’horreur des favelas » (Oliveira, 2003, p. 130).

8Bien qu’il y ait depuis les années 1960 une vaste bibliographie critiquant les théories associant les favelas et leurs habitants à la marginalité (Machado, 1967 ; Conn, 1969 ; Leeds et Leeds, 1978 ; Perlman, 1981 ; Valladares, 2000), des représentations sociales extrêmement négatives persistent sur ces espaces, au Brésil et ailleurs. Comme Lautier le définit, le terme marginal, depuis que le concept d’économie informelle s’est généralisé à partir des années 1970, provoque de multiples confusions dans l'analyse des pratiques informelles (Lautier, 2006, p. 18) et, à notre avis, renforce les vieilles représentations historiques dénigrant ces espaces et leurs habitants. Comme le souligne MacFarlane (2016, p. 51) pour le cas indien, lorsqu´il y a un intérêt économique à éradiquer les espaces informels, « l’informel est dépossédé de toute valeur, désigné non seulement légalement illégitime, mais visuellement, socialement et spatialement illégitime ».

9L’informalité n’est donc pas le grand problème urbain, l’espace urbain qui concentre la pauvreté et la marginalité. À cet égard, la réflexion du Collectif Inverses montre que la dimension informelle du politique n’est pas réductible aux seules pratiques des citadins les plus pauvres (Collectif Inverses et al., 2016). Nous ne défendons pas non plus la thèse selon laquelle l’informalité serait une solution urbanistique ou un ensemble de pratiques révolutionnaires et contestataires. Ce genre de réflexion conduit à la généralisation romantique de ces pratiques. Il est aussi possible d’observer, par exemple, des pratiques clientélistes, violentes et conservatrices, l'appropriation privée de ressources locales et la présence de groupes mafieux de toutes sortes, en sachant, bien sûr, que ces réalités ne sont pas une prérogative des espaces considérés comme informels, puisque ces réalités existent aussi dans d’autres parties de la ville par ailleurs dites formelles. Il faut donc s'éloigner d'une acception dualiste du concept d‘informalité urbaine, qui la considérerait soit comme un problème soit comme une solution. Il faut admettre que l’informalité est une réalité urbaine et, comme nous le verrons, exerce paradoxalement une fonction sociale.

10Lors d'un travail antérieur, nous avons affirmé (Gonçalves, 2010) que les interventions publiques dans les favelas de Rio se fondaient sur une espèce de « tolérance précaire », qui admettait des interventions sporadiques dans ces zones sans pour autant les reconnaître de façon définitive. Si la précarité juridique de ces espaces peut conduire à une stigmatisation de ses habitants, la relative précarité foncière des favelas écarte, d'autre part, l’intérêt des grands groupes immobiliers à investir dans ces espaces. L’informalité peut ainsi permettre l’accès à la ville à des catégories plus populaires, ce qui serait impossible par la voie du marché ou par l'application des politiques publiques de logement social,. En effet dans le cas du Brésil ces dernières ont toujours priorisé la construction de logements situés dans des zones éloignées, où l’accès à certaines ressources urbaines est difficile. Or, comme l’affirme MacFarlane (2016, p. 66), le « formel » et l’ « informel », dans les pratiques quotidiennes, « peuvent constituer en eux-mêmes des ressources utilement mises en œuvre par les individus pour réaliser certains de leurs projets » (MacFarlane, 2016, p. 66).

11En refusant d’adopter ces discours romantiques sur l´informel, cet article lance une provocation et cherche à comprendre comment l’informalité peut paradoxalement signifier, dans certains contextes urbains, une ressource en soi, susceptible d'assurer l’accès aux différentes ressources urbaines. À partir des différents travaux de recherche réalisés ces dernières années dans les favelas de Rio de Janeiro, la première partie de cet article porte sur la façon dont l’informalité permet des pratiques plus souples de construction, modulant, grâce à l’auto-construction, les logements selon les besoins familiaux. L´article analyse ensuite comment la gestion informelle des services peut parfois susciter des formes élaborées d’organisation collective, adaptée aux possibilités des ressources locales. La dernière partie aborde les politiques de délimitation officielle des aires de favelas. Plus précisément, nous montrons comment les mesures d'exemption de taxes pour les baux commerciaux dans les zones des favelas finissent par renforcer les aspects juridiques prétendument précaires de ces zones, dans le cadre transitoire permanent évoqué ci-dessus. Néanmoins, ces pratiques révèlent des logiques plus fonctionnelles et adaptées aux besoins des résidents et peuvent devenir une ressource en soi pour accéder à la ville et ses ressources.

L'auto-construction informelle comme ressource urbaine

12Au Brésil l'auto-construction est directement liée à l’une des faces du développement urbain. Maricato, citant de Oliveira, explique que « l’auto-construction de logements illégaux a entraîné une réduction des salaires ». Selon l’auteur, cet aspect révèle qu’une certaine modernisation et un certain développement (industrialisation capitaliste intensive, production de biens durables) sont le résultat d'un mode pré-moderne, ou même précapitaliste (l’auto-construction de maisons), de production d’une partie de la ville (Maricato, 2015, p. 26-27).

13L'affirmation selon laquelle l’auto-construction est un élément spécifique du développement urbain des pays en développement ne prend pas en considération le fait que cette logique s'est également manifestée dans d’autres contextes. Il est intéressant de noter que les différentes formes d’occupation de la périphérie des villes européennes n'ont pas été tellement différentes des périphéries brésiliennes et latino-américaines. On peut constater dans diverses villes européennes un statut foncier précaire, des formes de négociations politiques pour la consolidation de quartiers informels et un processus d'auto-construction des maisons, comme le montre, par exemple, le travail de Vorms (2012) sur Madrid ou celui de Fourcaut (2000) sur Paris.

14Depuis les années 1960, des auteurs comme Turner (1972, p. 272), considèrent que le peuplement des aires informelles n'est pas un obstacle à l’acculturation urbaine ni même une barrière à la mobilité socio-économique. Selon cet auteur, à moins d’une qualification minutieuse de ces zones, « il est impossible de généraliser » (Turner, 1972, p. 269). Ce serait une erreur, comme l´affirme Lussault, de considérer a priori que les périmètres informels sont socialement homogènes (Lussault, 2016, p. 31). Comme l’occupation des terres a été historiquement considérée comme illégale, les bâtiments construits n’avaient tout simplement pas d’existence officielle et, ainsi, les autorités ne traitaient pas ces occupants comme les autres citadins.

15Dans ce contexte, les mobilisations politiques dans les favelas de Rio se sont tournées depuis le début du XXe siècle vers la lutte pour la permanence des résidents. L’objectif principal de ces manifestations était la consolidation des favelas dans la ville. Les premières associations de résidents, qui ont commencé à s'institutionnaliser à partir des années 1920, se sont fondées sur la question de l’installation d’améliorations (Gonçalves, 2010). La lutte pour le logement était alors davantage liée à l’amélioration du quartier qu'à la fourniture de logements sociaux.

16L’amélioration des maisons par le biais de l'auto-construction a été historiquement freinée par une politique délibérée de « blocage urbain » (Gonçalves, 2012), qui consistait à interdire les améliorations des maisons pour maintenir l’aspect précaire des constructions et pouvoir les éliminer à n'importe quel moment. Ainsi, l’aspect précaire des favelas a été historiquement construit par l’interdiction d’élever des maisons en maçonnerie. La construction en dur ne s'y est finalement généralisée qu'à partir des années 1980, avec l’instauration de politiques publiques visant l’amélioration de ces espaces, lorsque les habitants des favelas ont finalement acquis l'assurance qu'ils ne seraient pas expulsés.

17Notons qu'aussi bien la mobilisation politique des habitants des favelas que les politiques publiques se sont tournées davantage vers la réhabilitation de ces espaces, en négligeant les initiatives tournées vers la régularisation foncière. La mobilisation sociale pour l’obtention des titres de propriété peut être importante dans le contexte urgent de politiques d’éradication des favelas, mais s’affaiblit lorsque l´expulsion n’est plus imminente. De fait, la littérature sur les établissements informels a déjà démontré que la sécurité de la tenure n’est pas nécessairement liée à l’existence d’un titre de propriété formellement enregistré, mais à la perception – politique, culturelle et sociale – de la possibilité de permanence (Rolnik, 2015, p. 214).

18Des programmes de régularisation foncière ont été développés dans plusieurs pays entre 1990 et 2000, dont l’objectif essentiel consistait à défaire les nœuds qui reliaient certaines portions du territoire à des communautés traditionnelles ou à faible revenu, et ainsi à permettre d’assurer leur libre circulation en tant qu’actifs sur le marché, de préférence international (Rolnik, 2015, p. 203). Comme l’indique Rolnik, des études sur ces projets révèlent le manque d’intérêt des favelados pour la régularisation en masse, ces derniers devant alors faire face à une régularité de paiements et à des obligations administratives qui conviennent très peu aux stratégies économiques de groupes à faible revenus (Rolnik, 2015, p. 213). Dans le cas précis de Rio de Janeiro, les mouvements sociaux des favelas ont délaissé la lutte pour la régularisation et ont priorisé l’amélioration des services urbains et de la sécurité publique. D’une certaine façon, leur manque d’intérêt pour la régularisation est une reconnaissance de l'informalité comme une ressource en soi.

19Dans le contexte d´une recherche réalisée en 2012 sur les rapports entre les habitants d’une petite favela de la Zone Sud de Rio de Janeiro et le Parc National de Tijuca, nous avons pu suivre les logiques qui président à l’organisation de la construction de la maison d’une famille dans cette favela. Un couple d’âge moyen a fini par hériter de la maison où ils vivaient avec les parents de la femme du couple. Il s’agit d’une famille ancienne et bien connue de la favela. La maison possède une bonne finition intérieure et donne sur les arbres, chose rare dans cette favela qui s'est assez densifiée au cours de ces dernières années, et dans laquelle de nombreuses maisons ont déjà 4 voire même 5 étages. L'usage de la location de maisons et de chambres s'est répandu, notamment pour répondre à la forte demande des étudiants boursiers d’une proche et prestigieuse université de la ville. Vivre dans cette favela leur offre non seulement la proximité de l’université mais aussi le privilège d'habiter la Zone Sud, proche de la plage et des différentes ressources, comme le transport, le travail et les loisirs. Même si le trafic de drogue y est présent, la favela n'a jamais représenté un marché important pour cette activité, surtout si on la compare avec sa voisine, la gigantesque favela de Rocinha.

20La femme du couple devait partager la maison avec sa sœur mais comme elle ne voulait pas quitter la favela, la solution a été de céder à sa sœur la maison qu'elle occupe, et de construire pour elle et sa famille de nouveaux étages sur la dalle du toit. Tandis que le couple occupe provisoirement la maison, il construit un deuxième étage pour y habiter, un troisième étage avec plusieurs chambres pour louer, et enfin une terrasse pour la réalisation de réunions, de fêtes et de barbecues. Toute la construction est rythmée par la disponibilité de ressources et des nouveaux besoins pouvant apparaître dans le temps. Il est commun d'entendre dans les favelas que les maisons ne sont jamais achevées.

21Il n’est pas question ici de faire une ethnographie des logiques et stratégies de construction dans les favelas. Beaucoup d’auteurs s'y sont déjà consacrés : Cavalcanti (2009), par exemple, décrit les formes d’organisation des favelas suite à la fin des programmes de relogement. L’auteure déclare que le remplacement des programmes massifs de relogement par des programmes et des projets de développement a eu pour conséquence un boom de la construction dans les favelas au cours des dernières décennies et a provoqué une hausse du marché immobilier. L’auteure affirme que l'auto-construction des maisons est un fait social total, autrement dit, une clé analytique pour la compréhension de la réalité sociale actuelle des favelas. Sur le plan des relations juridiques, Conn (1969), Santos (1974), Franco (2012) et Magalhães (2013) ont offert des contributions importantes pour permettre la compréhension des formes de gestion juridique de l’immobilier dans les favelas de Rio. Comme en témoignent les travaux cités, les pratiques informelles sont complexes, moins institutionnalisés et plus adaptées aux besoins des résidents.

22Dans le cas qui nous intéresse, ces pratiques ont permis le partage de biens, ont assuré un revenu supplémentaire à la famille en question et ont permis l'élargissement de l'offre de logements abordables dans les zones privilégiées de la ville. Comme le déclare Santos (1982) à propos de la configuration du tissu du bâti dans les zones informelles, le désordre n'est qu'un ordre exigeant une lecture plus attentive. Nous pouvons, bien sûr, nous interroger sur la gestion de ces zones dans le temps. L’expansion du marché informel du logement comprend en effet des risques de gentrification, de concentration de l’immobilier dans les mains de groupes privilégiés et d'une intense densification du bâti ayant des impacts sur la sécurité des habitants.

  • 4 Une quarantaine de favelas, la plupart situées dans des quartiers aisés de la ville, ont été occupé (...)

23Malgré l’augmentation des prix immobiliers dans les favelas les plus centrales, en particulier depuis l’occupation de celles-ci par la police4, celles-ci restent une option intéressante pour une grande partie de la population, notamment pour les travailleurs à bas revenus ou les étudiants cités plus haut. Comme nous l'avons évoqué ci-dessus, la précarité juridique réduit pour l’instant l’intérêt des principaux investisseurs privés pour le marché des favelas. Bien que les projets de régularisation foncière n’aient pas avancé à Rio de Janeiro, la présence policière dans certaines favelas y a stimulé, au cours de ces dernières années, la formalisation de certains services. Le coût élevé de la consommation d’électricité des résidents est devenu l'un des principaux drapeaux brandis par les mouvements sociaux et dans ce cas, la formalisation est plus critiquée que réclamée. L´informalité est alors plus adaptée aux besoins et demandes des habitants et leur assure plus de possibilités pour accéder et rester en ville.

Réseaux informels d'accès aux services collectifs

24L'informalité devient, selon Roy (2009a, p. 826), un mode de subjectivité, une façon habile d’opérer dans les villes qui offrent peu de ressources. Au-delà d’un ensemble d’acier et de béton, l’infrastructure doit être entendue comme un champ d’action et de réseaux sociaux. Les offres alternatives de services se développent dans les interstices du service de l’opérateur. En dépit d'une certaine uniformisation par des comportements mimétiques, ces pratiques informelles d'offre de services collectifs restent globalement hétérogènes et artisanales (Jaglin et Zérah, 2010, p. 16).

  • 5 Depuis 2014, nous avons interviewé plusieurs résidents de cette favela et sommes en train de suivre (...)

25Alain (2011, p. 380), à partir de l’ouvrage collectif publié en 2007 par Basudeb Guha-Khasnobis et Ravi Kanbur, Linking the Formal and Informal Economy: Concepts and Policies, insiste sur l’importance d’une nouvelle réflexion sur l’économie informelle, qui permette de l’envisager au-delà d’une seule pratique désorganisée, telle qu’elle est classiquement qualifiée. L’auteur cherche à appréhender les pratiques informelles dans le cadre d'une gestion adaptative et intégrée, selon la pensée des écologistes canadiens Crawford Stanley Holling et Carl Walters, qui repose sur le concept central de résilience. Guha-khasnobis et Kanbur, Ostrow (2006, p. 2), à leur tour, rapportent que c'est au cours des années 1990 qu'a surgi l’idée de travailler sur les arrangements informels du point de vue des régimes de propriété commune. De plus, en termes de discours politique, l’association de l'informel au chaotique et au déstructuré a puissamment favorisé des types d’interventions qui ont débouché maintes fois sur des mesures désastreuses (2006, p. 7). Nous allons décrire ici brièvement la question de l’accès à l’eau, en particulier dans le cas de la favela Formiga, située dans la Zone Nord de la ville5.

26Le problème de l'approvisionnement en eau à Rio de Janeiro est ancien. La population a toujours souffert de l’absence d’un système d'approvisionnement de qualité, notamment la population la plus pauvre. L’eau est un élément central de la vie et la lutte pour l'obtenir fait partie de la vie quotidienne des habitants des favelas de Rio. Or, devant l’impossibilité de connecter les maisons des favelas au réseau public du fait qu’elles étaient situées sur des zones considérées comme illégales, les mouvements sociaux se sont tournés vers l’installation de fontaines (bicas d'água) dans les favelas (Gonçalves et al., 2015). Ces bicas d'água sont devenues des places centrales dans les favelas, où les résidents venaient chercher de l’eau plusieurs fois par jour et où les lavandières passaient leur journée de travail. Ces fontaines représentaient en fait la piètre fourniture d’un service collectif public. Installer des bicas d'água était un moyen pour l’État d’offrir un service collectif sans reconnaître officiellement ces espaces.

27De même, la recherche d’eau a conduit les résidents à capter l’eau de sources naturelles existantes dans les collines où se trouvaient les favelas. Certains puits ont été construits par l’État lui-même à la demande des résidents (Gonçalves et al., 2015). Leeds et Leeds (1978, p. 115) indiquent que plusieurs systèmes de coopératives de captage et de distribution d’eau existaient déjà dans les favelas de l’après-guerre. Dans ces favelas situées dans les environs des collines du Parc National de Tijuca, de nombreux réseaux de captage d’eau de la forêt ont été installés par les résidents eux-mêmes.

  • 6 Les habitants emploient l´expression « société », mais il s´agit plutôt d’associations sans but luc (...)

28Dans le cas de la favela Formiga, par exemple, beaucoup de ces réseaux subsistent encore aujourd'hui. De petites « sociétés des eaux », associations d’usagers, captent l’eau dans la forêt et la distribuent à un ensemble de maisons6. Ces associations sont responsables du maintien de ces réseaux alternatifs de distribution d’eau. En dépit de quelques cas d’appropriation privée des sources du parc et de commercialisation du service d'approvisionnement, la grande majorité des réseaux existants sont individuels ou bien sont des réseaux collectifs associatifs de captage et de distribution de l’eau provenant du Parc National de Tijuca.

  • 7 Entretien avec M. Francisco, résident à Formiga et membre de l’association Boa Vista, août 2015.
  • 8 Jusqu'à aujourd'hui les résidents font l'éloge de la qualité de l'eau qui provient de la forêt et m (...)

29On peut citer le cas de l’association Boa Vista, créée par les habitants en 1949. Nous suivons depuis quelques mois les réunions mensuelles des résidents-membres de cette société de distribution d'eau et participons à ses activités, telles que le nettoyage annuel du réservoir, des activités de maintenance du réseau et la fête de fin d´année. Les résidents se sont associés et ont acquis tout le matériel nécessaire à la construction du réservoir et du réseau7. Cette société, ainsi que plusieurs autres de la favela Formiga, fonctionne encore aujourd'hui et fournit de l'eau à plusieurs maisons, même après l’installation du réseau officiel d'approvisionnement d'eau par le concessionnaire public, la Companhia Estadual de Água e Esgoto (CEDAE) au cours des années 1980 8.

  • 9 Les justifications d'absence valables sont la maladie ou le travail. Les membres doivent communique (...)

30Cette association compte quinze membres et n'en accepte pas de nouveau. Cependant, il est possible de vendre un bico (l´accès de l´associé au réservoir). Récemment, la société a admis un nouveau membre, qui a acheté le droit d’utiliser la canalisation d’eau d'un autre membre au coût de 2 500 reais (700 euros). On peut ainsi vendre son accès à l’eau sans la maison, ou l’inverse. Chaque résident paye une contribution de 5 reais (1,5 euro) par mois pour l’entretien du réseau et doit participer aux réunions qui se tiennent toujours le deuxième dimanche du mois, à huit heures du matin. La présence des membres est strictement contrôlée par l’émargement obligatoire sur le compte-rendu de la réunion. Le livre du compte-rendu contient également la comptabilité du service de maintenance du réseau. En cas d’absence sans motif valable, une amende est appliquée9. En outre, les associés doivent être prêts à participer personnellement à l’entretien du réseau si nécessaire ainsi qu’au lavage du réservoir d'eau en octobre. L’entretien du réseau collectif porte sur le tuyau qui relie la source exploitée par l’association et qui se trouve à l'intérieur de la forêt, au réservoir. Chaque maison est reliée directement à ce réservoir, et ce réseau est entretenu par chacune des familles.

31Le reliquat des contributions mensuelles est utilisé à la fin de l'année pour la réalisation d'un barbecue. Ainsi, la caisse se vide chaque année. Lors des réunions auxquelles nous avons assisté, nous avons constaté une inquiétude par rapport à la pénurie d’eau. Au cours de la longue période de sécheresse de 2015, les résidents ont insisté sur l’importance d’un usage parcimonieux de l’eau, et la nécessité de contenir la consommation et d'effectuer une maintenance rigoureuse des conduites pour éviter le gaspillage. L’association fait preuve d'une expertise technique pointue dans la construction du réseau, ainsi que d’une organisation complexe pour sa gestion.

32Il s'agit donc d'un effort collectif pour la fourniture de l’eau dont le coût se limite à la maintenance du réseau, sans aucune marchandisation du service. L’informalité, ici, a permis l’accès à des ressources qui ont été historiquement refusées aux résidents des favelas. L’effort de la part des résidents pour maintenir le bon fonctionnement de ces réseaux alternatifs même après la connexion des maisons au réseau public est à remarquer. Il y a là un aspect très pragmatique. Dans les favelas établies sur les collines, le concessionnaire public de distribution de l’eau a construit de grands réservoirs au sommet de ces collines, ce qui a exigé l'installation de pompes pour élever l'eau jusqu'à ces réservoirs. L’entretien effectué par le concessionnaire est extrêmement déficient, en raison du nombre peu élevé de logements de ces favelas qui lui payent une redevance. Les résidents rapportent que la réparation de la pompe peut prendre plusieurs jours voire semaines, ce qui nuit à l'approvisionnement des maisons.

33En plus de cet aspect concret, les résidents témoignent, lors des réunions, d'un solide attachement au maintien des sociétés des eaux. Ils décrivent la difficulté d'impliquer leurs enfants dans la gestion des réseaux. Certains d'entre eux avouent que leurs enfants ne savent même pas où sont installés les conduites d’eau. Ils expliquent qu’après l’arrivée de l’eau fournie par le concessionnaire public, les jeunes générations n'ont pas pris conscience de la difficulté que représente l’approvisionnement en eau et pensent qu’il suffit d’ouvrir le robinet pour que l’eau jaillisse par miracle. La gestion directe du service donne aux habitants une compréhension plus fine de la rareté de cette ressource. De même, ce conflit générationnel démontre que les réseaux informels de la favela Formiga ne peuvent être considérés uniquement comme un réseau d’approvisionnement en eau, mais représentent, en partie, l’histoire même de la favela. La lutte pour l'approvisionnement de cette ressource a forgé la sociabilité locale, les réseaux de voisinage et les logiques de planification de la favela.

34Face à la précarité historique de l’accès des favelas aux services urbains collectifs tels que l’électricité et l’eau, ainsi qu’à l’élévation de leurs coûts après la vague de privatisations des années 1990, l’informalité répond, même si cela reste de manière fragile, à la nécessité pour les citadins d’accéder à ces services indispensables à la vie urbaine.

La définition spatiale des lieux informels

35La politique de zonage a pour objectif théorique de renforcer les capacités des espaces concernés. Néanmoins, d´après Melé (2011, p. 19), « les catégories introduites par les qualifications juridiques ne proviennent pas de l´espace et de ses qualités, mais des catégories de l´action et du droit comme système de qualification ». Ce système de qualification repose sur les décisions d’organismes administratifs de définir les limites, les usages et le contenu des zonages. À partir d´une recherche réalisée en 2013 sur la régulation du commerce dans les favelas de Rio de Janeiro, cette dernière partie de l’article se penche sur la question des licences commerciales et d’activités dans les favelas, en analysant plus spécifiquement comment la qualification en espace informel peut paradoxalement devenir une ressource urbaine.

36En premier lieu, il y a longtemps que les questions concernant la régulation des activités économiques dans les favelas sont débattues. Le décret nº 1668 du 8 mai 1963 fut la première tentative pour réglementer les activités commerciales à l’intérieur des favelas. Le préambule de ce décret affirmait : « À mesure que les agglomérations de favelados s'étendent, différents points de vente des produits et des services se sont installés à l’intérieur des favelas lesquels, à l’exemple des logements, ne respectent pas les lois et circulaires auxquelles ils devraient s’assujettir, ou bien les ignorent. (...) Ces activités ne sont pas contrôlées, car les pouvoirs publics ne veulent pas légitimer des services irréguliers. On fait plutôt semblant qu’ils n’existent pas ».

37Tout en soulignant l’importance économique de ces activités et la possibilité d’en tirer de considérables contributions fiscales en taxant ce commerce, les autorités ont également cherché à leur éviter toute reconnaissance officielle, ce qui les a conduit à une manœuvre juridique complexe, comme le montre la conclusion ci-dessous du préambule dudit décret : « Il est certain que même sans admettre la légalité de ce commerce, les pouvoirs publics ne peuvent les ignorer. Ils peuvent, et doivent, au bénéfice de la population, tout particulièrement de ceux qui utilisent ces services, orienter, contrôler, et frapper d'impôts ces actes de commerce qui concernent environ un tiers de la population de l’État ».

38Afin de concilier la perception d'impôts par les pouvoirs publics et le refus de reconnaître légalement ce commerce, l’article 1.1 de ce décret a mis en place un véritable « bricolage juridique », en établissant que toute licence commerciale octroyée ne le serait « qu'à titre précaire, car il s’agit de favelas ». Quoique difficilement applicables, ces dispositions ont idéologiquement contribué à associer les favelas à l’idée de précarité.

39Le statut précaire des permis municipaux pour des activités économiques perdure jusqu'à nos jours. Le décret municipal n° 15.214 du 25 octobre 1996, réglementant le commerce et les activités professionnelles dans les favelas, a déterminé que les permis spéciaux d´activités économiques attribués aux favelas le seront « toujours à titre précaire et pourront être révoqués ou annulés à tout moment selon la convenance des pouvoirs publics » (Article 6). Ce décret, tout en renforçant le pouvoir discrétionnaire de la municipalité, reproduit en fait la même nature précaire et provisoire des licences de commerce antérieurement attribuées aux favelados. De même, la loi municipale nº 2960 de 1999 définit que le permis d´activité économique sera octroyé à titre précaire, tout comme l´article 21 du décret municipal nº 18.989 de 25 septembre 2000, qui précise que le permis d´autorisation spéciale sera octroyé de manière précaire soit par la nature de l´occupation - les favelas par exemple, soit par le type d´activité.

40D’autre part, le décret nº 25.536 du 12 juillet 2005 concède des exemptions de la taxe municipale aux établissements économiques des favelas qui demandent une licence. L´article 2 stipule qu’en cas de doute sur le statut irrégulier de la localisation de l´établissement, en zone reconnue comme favela, la Coordenação de Licenciamento e Fiscalização (Coordination des licences et fiscalisation) doit consulter l’organisme responsable au sein du Secretaria Municipal de Habitação (Secrétariat Municipal d´Urbanisme) pour délivrer ou non le permis. Plus récemment, le décret nº 35.388 de 2012 précise que dans le cas d’une implantation en zone considérée irrégulière, toute demande est soumise à l’obtention d’une autorisation spéciale. Ce décret oblige donc à une étude sur le statut urbanistique de la zone, assurée par l’Institut Municipal d´Urbanisme (Instituto Pereira Passos). Comme on le voit, ces différentes lois, qui n´ont pas été expressément abrogées, suivent chacune des orientations distinctes et parfois contradictoires.

41Parmi les innombrables difficultés pour obtenir une licence commerciale, nous avons pu constater que le service de la mairie qui évalue les dossiers des commerçants recourt, selon chaque bureau local de la Coordination des licences et fiscalisation, à une législation au détriment d´une autre. Cette inflation des textes juridiques rend évidemment subjectives et souvent arbitraires les décisions concernant la délivrance de licences dans les favelas. Si la législation commerciale pour les favelas renforce la qualification juridique des favelas comme des espaces précaires, elle crée, d´autre part, des exemptions fiscales dans ces zones, de façon à y stimuler le développement des activités économiques.

42Bien que les frontières entre favelas et quartiers voisins de statut formel et légal soient facilement repérées dans les zones aisées de la ville – dans la Zone Sud et à proximité du centre - cette situation diffère dans les favelas situées en périphérie urbaine. Dans le cas des favelas qui forment le Complexo do Alemão, espace qui regroupe plus de quinze favelas, il est compliqué de définir clairement les périmètres de chacune d’entre elles et, au-delà, leurs limites avec la ville dite formelle. Les usages, les formes de construction ou encore le type de commerce caractéristiques des favelas tendent en effet à se rapprocher de ceux des quartiers formels qui les jouxtent. Dans ce contexte, les frontières juridiques et administratives entre les favelas et les autres quartiers correspondent difficilement à la réalité.

43Les recherches effectuées dans les favelas du Complexo do Alemão nous ont conduit à rencontrer le cas de plusieurs commerçants locaux ayant découvert que leurs établissements ne se trouvaient pas légalement dans une zone de favelas au moment de demander une licence commerciale. En suivant certains dossiers, nous avons pu constater des situations invraisemblables : deux commerçants voisins, séparés par une rue, ont reçu des réponses distinctes de la part de la mairie quant à leur demande d´exemption de la taxe municipale, car l´un des commerçants se trouvait officiellement dans la zone de la favela, tandis que son voisin, juste en face, se trouvait dans le zonage du quartier formel. Sur le terrain, néanmoins, il n´y avait pas de différence claire entre les locaux qui abritaient ces deux établissements commerciaux. Malgré l´effort administratif pour bien délimiter les contours des quartiers informels, il est parfois difficile de définir sur le terrain les frontières entre espaces formel et informel. Dans ce cas, la formalisation ne concerne que les activités commerciales, dans des espaces toujours considérés comme informels. Paradoxalement, pour les commerçants, être officiellement situé dans une favela leur accorderait plus de bénéfices que dans n’importe quel quartier formel de la ville.

44Les conflits entre pratiques et zonage incitent à penser l´informalité comme pratique plutôt que comme espace délimité. Ces pratiques ne prennent pas uniquement place dans des lieux particuliers, mais elles produisent certains lieux particuliers (MacFarlane, 2016, p. 71 ; Boudreau et al., 2016, p. 10). Dans le cas cité ci-dessus, le zonage municipal essaie d’intégrer officiellement les favelas en tant que telles, mais la délimitation de ces espaces ne correspond nécessairement pas à la réalité de fait et a du mal à suivre le dynamisme de la production de l´espace par les pratiques informelles. Comme le souligne Lussault (2016, p. 28), l´informalité ne constitue pas un sous-système marginal, au sein du système urbain, mais bel et bien un mode ordinaire de production, d’organisation et de fonctionnement du monde contemporain. L´informalité, ajoute encore l´auteur, « permet d’apporter des réponses adéquates et (relativement) satisfaisantes à des besoins de populations nombreuses, et pas seulement les plus démunies » (Lussault, 2016, p.  28), comme c’est le cas, par exemple, de certains commerçants cités ci-dessous. Ainsi, le zonage officiel des aires informelles peut devenir une ressource des habitants dans la mesure où il assure des avantages aux citadins, comme l´exemption de paiement des baux de commerce, tout en respectant les logiques propres des pratiques informelles. Si ce type de zonage peut, d´une part, renforcer la stigmatisation de ces espaces, il peut, d´autre part, devenir une ressource de citadins pour assurer des réponses plus adéquates aux besoins de populations locales.

Conclusion

45L’informalité, telle que nous l’avons abordée brièvement dans cet article, exerce une fonction sociale et peut être un élément important dans la démarche d’accès aux ressources urbaines. Dans le cas des favelas de Rio, l’informalité peut permettre l’accès à des zones privilégiées de la ville, ce qui ne serait pas possible par la voie du marché ou par l'application de politiques publiques. Elle permet également des logiques plus fonctionnelles et adaptées aux besoins des résidents et peut devenir indirectement une ressource pour les résidents. Des campagnes internationales de lutte contre les favelas10 peuvent stimuler autant leur éradication que leur « inclusion », par le biais de la régularisation foncière de ces zones, souvent par la voie du marché. Nous cherchons à renforcer ici l'idée que les favelas ne peuvent pas être entendues comme des espaces destinés à être éliminés ou supplantés, comme la simple étape d’une prétendue évolution urbaine. Les favelas font partie de l´histoire de la ville de Rio de Janeiro et certainement de son avenir. Les politiques publiques dans ces espaces sont aussi nécessaires qu´urgentes, mais elles doivent partir d´une réflexion plus fine sur les pratiques qui pallient sur le terrain l’absence d’infrastructure et de cadre légal ouvrant aux services et au droit à la ville.

46L'informalité en elle-même n’est pas un élément destiné à être combattu et les politiques peuvent améliorer les conditions de vie dans ces quartiers en dialoguant avec ces pratiques. Les efforts de formalisation des activités économiques ou de régularisation foncière doivent prendre en compte la complexité sociale de l’informalité. Nous prenons appui sur la réflexion de Turner (1972, p. 274), qui fait valoir que les politiques publiques, en ce qui concerne les espaces informels, doivent avoir un découpage orthodoxe, c'est-à-dire que ces politiques ne doivent pas supprimer ce que les populations font de leur propre initiative, ni le supplanter. Elles doivent soutenir l’initiative populaire, qui repose sur les immenses ressources que constituent les habitants par leur « production de la ville ».

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Notes

1 Plusieurs travaux abordent aussi la question de l´informalité urbaine dans les pays dit développés. Voir, par exemple: Nélisse et al., 1994 ; Larson, 2002 ; Cunha, 2006 ; Fairbanks, 2011 ; Reimers, 2015 ; Sullivan et Olmedo, 2015.

2 Commission économique pour l’Amérique latine et les Caraïbes, créée en 1948 par l’Organisation des Nations Unies.

3 La pensée de la CEPAL conçoit le travail informel comme une activité distincte de celle du secteur « formel », et les théoriciens de la marginalité identifient l’informalité comme l´émergence d’un pôle marginal, différent de ceux intégrés, et capable même de produire une culture propre, la « culture de la pauvreté ».

4 Une quarantaine de favelas, la plupart situées dans des quartiers aisés de la ville, ont été occupées par la police dans le contexte de la préparation de la ville aux Jeux Olympiques 2016.

5 Depuis 2014, nous avons interviewé plusieurs résidents de cette favela et sommes en train de suivre les réunions mensuelles et toutes sortes d´activités menées par la Societé communautaire d’eau Boa Vista. Cette favela, comme nous le verrons, possède des dizaines de sociétés des eaux, qui puisent de l´eau dans le Parc National de Tijuca et la distribuent à leurs associés. La Société Bela Vista comprend quinze membres associés.

6 Les habitants emploient l´expression « société », mais il s´agit plutôt d’associations sans but lucratif.

7 Entretien avec M. Francisco, résident à Formiga et membre de l’association Boa Vista, août 2015.

8 Jusqu'à aujourd'hui les résidents font l'éloge de la qualité de l'eau qui provient de la forêt et mettent en question la régularité des services du concessionnaire CEDAE, de même que la qualité de l'eau fournie par ce dernier : « L'eau de la source est excellente et il y a déjà cinquante ans que nous l'utilisons. De plus je n'ai jamais entendu dire que cette eau ait jamais nuit à la santé de qui que ce soit parce qu'elle vient de là-haut, de la forêt. Elle est pure et d'excellente qualité ». (Entretien Paulo César, novembre 2014).

9 Les justifications d'absence valables sont la maladie ou le travail. Les membres doivent communiquer préalablement leur absence.

10 Voir, par exemple, la campagne Cities without slums, appuyée par l'ONU. http://www.citiesalliance.org/cws-action-plan

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References

Electronic reference

Rafael Soares Gonçalves, « L’informalité comme une ressource urbaine ? Le cas des favelas de Rio de Janeiro », EchoGéo [Online], 39 | 2017, Online since 28 March 2017, connection on 29 June 2017. URL : http://echogeo.revues.org/14872 ; DOI : 10.4000/echogeo.14872

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About the author

Rafael Soares Gonçalves

Rafael Soares Gonçalves, rafaelsgoncalves@yahoo.com.br, est avocat et historien. Professor Adjunto du département de Service Social de la Pontifícia Universidade Católica de Rio de Janeiro (PUC-Rio), il est Chercheur CNPQ et chercheur associé au LAVUE et Coordinateur du Laboratório de Estudos urbanos e Socioambientais (LEUS/DSS/PUC-Rio).Il a publié récemment :
- Gonçalves Rafael Soares, 2017. Des Expositions aux Jeux Olympiques : Grands événements internationaux et interventions urbaines à Rio de Janeiro dans une perspective historique. Problèmes d'Amérique latine, (sous presse)
- Gonçalves, Rafael Soares, 2016. Les favelas de Rio de Janeiro : informalité urbaine et droit à la ville. Tous Urbains, vol. 4, p. 45-48.
- Gonçalves Rafael Soares et Bautès Nicolas, 2014. De la qualification juridique à l’usage social du droit : les favelas en prise avec l’intervention publique. Revue de Géographie de Lyon, vol. 88, p. 217-226.

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